최후 판결 앞둔 ‘장애인 접근권 소송', 입법의 최선을 다하지 않은 정부책임 인정될까
“지금껏 보장 못한 정부 책임” vs “온라인쇼핑 등 대체수단 있으니 책임 못져
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▲ 지난 2020년 11월 11일, 장애인차별금지추진연대, 장애우권익문제연구소 등 장애인단체는 광화문 세종대왕 앞에서 장애인등편의법 개정을 촉구하는 기자회견을 열고, '1층이 있는 삶'을 위한 플래시몹을 진행했다. 휠체어 이용 장애인들이 광화문 일대에 있는 카페 앞 계단들을 뿅망치로 내리치는 모습.
지난 23일 대법원에서 장애인의 소규모 매장 접근권을 놓고 치열한 공방이 펼쳐졌다.
1998년 제정된 ‘장애인·노인·임산부 등의 편의증진 보장에 관한 법률(이하 장애인등편의법)’시행령에서는 경사로와 같은 장애인 편의제공의무를 부담하는 소규모 소매점의 범위를 규정하고 있다.
2022년 해당 시행령이 개정되기 전까지는 바닥면적이 300㎡(약 90평)가 넘지 않는 사업장은 편의시설을 설치할 의무가 없었다. 이에 따라 의무기준에 적용하는 편의점 마저도 2019년 기준 전국에서 단 3%에 그쳤고 해당 시행령은 약 20년이 넘도록 개정되지 않았다.
장애인단체는 휠체어 이용자 뿐 아니라 유아차 이용자, 노인 등도 이 시행령을 개정할 책임이 있는 국가가 의무를 다하지 않아 접근권을 침해당한 것이라며 그에 대한 손해배상 책임을 물었다.
1심과 2심 법원에서는 설령 시행령이 위헌·위법하더라도 오랜 기간 개정하지 않은 사실이 공무원들에게 고의 또는 과실이 있었다고 인정하기 어렵다며 피고(대한민국)의 손을 들어주었고 장애인단체들이 상고해 대법원 전원합의체로 넘어가게 된 것이다.
이날 진행된 공개변론에서는 크게 ▲피고 대한민국이 장애인 편의시설 설치 의무를 과소하게 규정한 장애인등편의법 시행령을 개정하지 않은 것이 위법한지에 대한 여부와 ▲위법하다고 할 경우 이로 인한 국가배상책임의 성립 여부에 대해 구체적으로 다투었다.
(쟁점 1) 피고 대한민국이 장애인 편의시설 설치 의무를 과소하게 규정한 장애인등편의법 시행령을 20년 넘게 개정하지 않은 것은 입법의 의무를 다하지 않은 위법한 행위인가
원고 측, “장애인등편의법 입법 목적을 달성하지 못한 시행령은 행정입법 재량권을 남용한 것... 여전히 장애인들은 먹고 싶은 메뉴를 먹는 게 아닌 들어갈 수 있는 식당을 찾는 데 전전긍긍한 현실”
원고 측 대리인 공익법단체 두루 이주언 변호사는 “장애인등편의법에서는 장애인 등이 일상생활에서 안전하고 편리하게 시설을 이용할 수 있도록 경사로와 같은 편의시설 설치를 기본원칙으로 정하고 접근권과 이에 따른 국가 의무를 명시하고 있음에도 불구하고 바닥면적 제한을 둔 시행령의 규정은 입법 목적을 달성하지 못하고 헌법상 기본권에 해당하는 접근권을 오히려 가로막고 있는 것”이라고 말했다.
이어 “이러한 위헌·위법적인 규정은 제정 즉시 개선돼야 했고, 늦어도 3년이 지나서는 개선했어야 했지만 2007년 장애인차별금지법 제정 당시, 2009년 유엔장애인권리협약이 발효됐을 당시, 2017년 국가인권위원회가 보건복지부에 바닥면적을 낮출 것을 권고했을 때 등 개선의 계기가 수차례 있었음에도 정부는 바닥면적에 대한 첫 개정을 2022년 이 사건 소송에서 1심 재판부가 쟁점규정이 무효라는 판정을 내린 직후였다”고 밝혔다.
또 이 변호사는 “피고 대한민국이 시행령 개정을 오랜시간 동안 방치한 정당한 이유를 찾기 어렵다”며 “피고는 계속해서 시설주와 소상공인의 부담을 이야기하지만 이를 뒷받침할 만한 객관적인 실태조사나 인식조사가 이루어지지 않았다”고 꼬집었다.
원고 측 참고인으로 참석한 사단법인 한국환경건축연구원 배융호 이사는 장애당사자로서 겪는 고충과 행정입법 부작위에 대한 대법원의 판단이 갖는 중요성을 강조했다.
배 이사는 “휠체어를 이용한 당사자는 먹고 싶은 음식을 찾는 게 아니라 들어갈 수 있는 음식점을 찾아다닌다. 편의증진법 시행 이후 삶이 달라질 것이라 기대했으나 시행령에서 면적기준 제한을 둠으로써, 더욱이 장애인차별금지법에서 조차 정당한 편의제공을 하여야 할 소규모 매장에 대한 기준을 시행령에 위임시키면서 그 의무가 더 면제되었다”며 아직도 들어갈 수 있는 음식점과 카페, 사진관과 약국을 찾아 헤매는 현실에 대해 전했다.
▲ 2020년 11월 18일에는 서울 서대문구 신촌 번화가 일대에서 시행령 개정 촉구 기자회견을 진행하고 약국, 편의점 등 출입구 턱 때문에 휠체어 진입을 가로막는 층계를 망치로 부수는 듯한 퍼포먼스를 진행했다.
피고 측, “소규모 매장 수혜 대상은 많은 장애인 중 휠체어 장애인에 한정.. 무엇보다 인근 대형마트·온라인 마트·활동보조서비스 등 대체 수단이 분명히 존재해”
피고 측 대리인 정부법무공단 이산해 변호사는 “위법한 행정입법 부작위에 해당하기 위해서는 법령 등에 의한 자기 의무 인정돼야 하고 그 부작위가 객관적인 정당성을 상실해 현저히 불합리해야 한다”면서 “쟁점규정에는 상당한 재량을 부여하고 있어 적어도 법령 문헌상 작위의무가 인정되기 어렵다”고 말했다.
이어 이 변호사는 소매점 경사로 설치의의에 대해 “소매점 접근권의 수혜 대상은 지체장애인 중 휠체어 이용자에 한하고 목적은 생필품 구입이라는 이동권의 한 부분에 해당하는데 온라인 구매나 인근 대형마트 이용, 활동보조사를 통한 구매 등 대체수단이 존재한다”는 점을 지적했다.
그러면서 “정부로서는 소상공인의 경제적 부담도 고려해 점진적인 접근이 필요했고 원고들이 지적하는 기간동안 정부는 장애물없는 생활환경인증제도를 시행하는 등 장애인 접근권 강화를 위해 여러 법률을 시행했다"며 "부작위 위법성이 인정되기 어렵다”고 반박했다.
피고 측 참고인으로 참석한 한국장애인개발원 환경정책기획팀 안성준 팀장은 정부가 편의시설 확충을 위해 수립한 복지정책에 대한 설명을 덧붙였다.
오경미 대법관, “이동권도 중요하지만 사회활동의 실현을 위해서는 시설물에 접근이 되어야 해.. 소매점에 대한 권리가 활동보조나 온라인 활동으로 쉽게 ‘대체가 가능한 권리’로 치환될 수는 없어”
양측의 변론이 진행된 후에는 대법관들의 질의응답이 이어졌다.
신숙희 대법관은 원고 측 참고인 배융호 이사에게 “온라인마트 등 대체수단이 있다고 반박한 피고 측 주장에 대한 의견을 본인의 경험에 기반해서 들려달라”고 질의하기도 했다. 이에 대해 배 이사는 “접근권에 있어 가장 중요한 것은 일단 매장 안으로 들어가는 것이다. 그래야 종업원을 만날 수가 있는데 우리나라에서는 80% 이상 아예 들어가질 못하니 종업원을 만나지도 못한다”고 답하며 “일본의 한 전통문화마을에서 턱을 없애기 위해 조례를 제정하기도 했는데 이런 지역의 움직임들도 중앙정부 차원의 입법개정 없이는 이뤄지지 못했을 것”이라고 답했다.
권영준 대법관이 피고 측에게 시행령 개정 시기가 늦어진 이유에 대해 질의하자 보건복지부 이춘희 장애인권익지원과장은 “장애인등편의법은 강한규제가 있는 법안으로 사회적합의와 더불어 많은 이해관계자가 얽혀 있는 법안이다. 자영업자 비용분석 보고서를 승인받기까지 8개월이 걸렸다”며 “보건복지부도 면적기준과 관련해서는 일괄 삭제하는 것이 궁극적인 목표이며 이를 위해 전부처를 설득 중”이라고 대답했다.
이어 오경미 대법관은 “20년간 이런 상태가 유지됐다는 것은 장애인들이 그 장소에 접근할 수 없었다는 뜻 아닌가. 정부가 교통이동 편의와 활동지원을 위해서 오랜기간 노력해온 것은 알지만 이 사건의 쟁점은 시설에 대한 접근권이며 이동만 보장할 부분은 아니다”고 말했다.
그러면서 “(피고 측이 주장한) 소매점에 접근할 권리가 활동지원이나 온라인 활동으로 쉽게 대체되는 권리라고 말하는 데 놀랐다. 이것은 쉽게 대체가 가능한 권리로 치환될 수는 없다”고 꼬집었다.
조희대 대법원장은 “양측 주장을 들어보면 소규모시설에 대한 정확한 통계는 없지만 편의시설 설치 의무 적용 대상이 약 3~5% 수준인 것 같은데 접근권 규정이 비장애인과 동등하게 하라는 취지일텐데 70%도 아니고 5%의 수치는 너무나 입법 의무를 게일리한 게 숫자 자체로 명백한 게 아니냐”며 의문을 제기하기도 했다.
(쟁점 2) 시행령 개정을 하지 않은 것이 피고의 위법한 행위라고 할 경우, 이로 인한 국가배상책임이 인정되는가
원고 측 “현행 국가배상책임 제도는 국가의 배상책임을 지나치게 소극적으로 인정해... 최소한의 금액이라도 손해배상 인정받아야 장애인 권리 침해 확인 가능.. 법치국가에선 당연한 이치인 것”
원고 측 대리인 법무법인(유한) 지평 전상용 변호사는 “현행 국가배상책임 제도는 국가의 배상책임을 지나치게 소극적으로 인정한다는 문제가 있다”고 지적했다. 그러면서 “원심은 소극적 기조 아래 이 사건의 담당 공무원들의 고의과실, 객관적 정당성 상실이 인정되지 않는다고 봐 국가가 배상책임을 지지 않는다고 판단했지만 민사법도 관여된 사람의 숫자가 많아질수록 한명 한명의 관여도는 희석되기 때문에 개인의 과실과 조직의 과실을 달리 취급하고 있고 그리하여 큰 조직에 대해서 조직 과실의 개념을 인정해 온 것”이라고 강조했다.
구체적인 손해배상액에 대해 원고 측 대리인 법무법인(유한) 지평 이온달 변호사는 “국가배상제도는 국민 개개인에게 발생한 손해를 구제하기 위한 제도이고 행정입법부작위가 원고들 접근권 침해의 근본적 원인이므로 상당인과관계도 인정할 수 있는 것”이라며 이에 따라 “국가가 행한 불법에 상응하는 위자료가 상정되는 것은 법치국가에서 당연한 이치인 것”을 주장했다.
그러면서 이 변호사는 “위법행위와 권리침해는 확인되지만 손해를 확장하기 어려운 상황에서 상징적인 금액, 1인당 100~200만 원 배상을 판례에서 명해왔다”며 “이 소송에서도 원고들의 권리침해를 확인받기 위해 최소한의 금액으로라도 손해배상이 이루어져야 한다”고 피력했다.
원고 측 참고인으로 참석한 중앙대학교 법학전문대학원 김중권 교수는 “규범에 대한 사전적 통제장치가 유명무실한 경우나 규범에 대한 공법구제가 제도적으로 미흡하거나 사안의 특수성에서 현행 공법구제를 제대로 강구하기 힘든 경우, 최후보충적 권리보호 수단으로서 국가배상책임은 적극적으로 강구되어야 한다”고 주장했다.
특히 김 교수는 “이번 사안의 핵심은 국민의 생명 등이 침해되는 상황이 아니라 법률상의 접근권의 실현이 하위법에 의해 저지된 상황이므로 제도개혁소송으로 다룰 쟁점거리가 국가배상책임의 근본을 새롭게 정립하여 공법 및 행정법을 혁신하는 원동력이 되길 기대한다”고 강조했다.
피고 측, “시행령 미개정으로 인해 장애당사자들이 경험한 손해가 구체적으로 검토되지 않으면 섣불리 국가배상법상 손해를 인정할 수 없어”
피고 측 대리인 정부법무공단 유일한 변호사는 “국가배상 제2조 1항은 공무원의 고의 또는 과실을 국가배상책임으로 명확하게 규정하고 있다. 이에 위법한 공무집행이라는 요건이 인정된다면 당연히 공무원 과실 추정한다거나 그대로 인정된다고 평가할 순 없고 행정입법부작위의 위법성 판단과 별도로 공무원의 과실에 대한 판단이 필요하다”고 반박했다.
그러면서 유 변호사는 “원고들이 주장하는 손해는 첫번째 행정입법이 제대로 이뤄지지 않은 사실 자체만으로 발생하는 정신적 고통과 두번째 행정입법부작위로 인해 원고들에게 비재산적 사적 법익이 침해됨으로 발생하는 정신적 손해로 구분하고 있다. 그런데 행정입법이 제대로 이뤄지지 않은 사실 자체와 관련된 손해에 대해서는 피고가 이 사건 쟁점규정을 소송 진행 과정에서 개정함으로써 회복됐다고 볼 수 있다고 생각한다”고 말했다.
또 “장애인이 당사자로서 장애인등편의법 시행령을 개정하지 않음으로 인해 접근권의 어떠한 손해를 입게된 것인지 명확한 주장을 하고 있다고 보기에는 어렵다”며 “손해가 실제 구체적인 상황에서 발생했다는 검토도 없이 원고들의 주장만을 근거로 국가배상법의 손해를 인정할 수 없고 쟁점규정에 따라 행정입법부작위로 인한 원고들의 손해를 섣불리 인정할 수 없다”고 밝혔다.
피고 측 참고인으로 나선 강원대학교 법학전문대학원 안병하 교수는 원고 측 의견과 달리 “공무원의 입법 부작위와 원고의 접근권 침해 사이에 상당한 인과관계를 인정하기 어렵다”고 주장했다. 그 이유로는 “편의점에 경사로가 설치되어 있더라도 편의점 내 진열상태가 변하지 않는다면 접근권이 실질적으로 보장되는 것이 아니라는 점, 장애인등편의법은 장애인 집단의 전체이익에 정향된 것일 뿐 장애인 개개인의 이익을 보호하는 것이 아니라는 점”등을 제시했다.
또 안 교수는 “원고들이 접근권 침해로 인해 현실적으로 비재산적 손해가 발생했는지도 의문”이라며 “원고가 처해있는 구체적 상황 하에서 대형마트나 슈퍼마켓 또는 인터넷의 이용가능성에도 불구하고 그에게 해당 편의점을 이용할 필요성이 과연 어느정도 있었고 편의점주 등에게 도움을 요청했으나 거절당한 적이 있었는지 등 구체적 사정을 전혀 모르는 상태에서 원고에게 손해의 발생을 인정하는 것은 손해배상법의 원칙에 반할 가능성이 크다”고 주장했다.
양측 변론을 마치고 두 번째 쟁점에 대해서도 대법관들의 질의응답이 오고 갔다.
권영준 대법관은 원고 측에 "구체적인 손해가 있어야한다는 사실에 원고들도 인정한다면 어떤 경우에 그 손해가 인정되고 또 어떤 경우에는 인정이 안되는 것이냐"고 질문했고 이에 대해 원고 측 대리인 법무법인(유한) 지평 임성택 변호사는 "교소도에 수감되어 있는 사람 등 아주 특별한 예외가 있긴 하겠지만 해당 사건은 일상적인 생활에서의 접근권이 문제되는 사안이므로 원칙적으로는 모든 장애인에게 손해가 발생하는 것"이라고 답변했다.
또 서경환 대법관은 "원고 측 주장에 의하면 적은금액이어도 상징적으로 손해배상액을 인정하고 소위 우리 사회에 경종을 울려달라는 주장을 했는데 금액의 파급효과도 생각하지 않을 수 없다"며 "현실가능한 구체적인 금액을 생각해보았냐"고 원고 측에 질의했다.
이에 원고 측 대리인 법무법인(유한) 지평 이온달 변호사는 "100만원이 10만원이 되더라도 배상책임이 부정되지 않고 인정되는 것이 더 중요하다고 생각한다. 손해배상을 해야 할 대상자가 많기 때문에 손해배상을 안하는 것이 아니라 오히려 거꾸로 피해를 본 대상자가 많으므로 배상을 해야한다고 재판부가 생각해주었으면 한다"고 답변했다.
▲ 2024년 10월 23일 장애인 접근권 관련 공개변론이 진행되는 대법원 앞에서 국가책임을 요구하며 진행한 기자회견 모습
공개변론이 끝난 후... 휠체어 이용 장애인 당사자 “그럼 내가 껌 하나 사러 백화점까지 가야하고 물 하나 사먹기 위해 활동지원사에게 전화해야 하는 것이냐"
약 4시간 동안 공방이 이어졌던 공개변론을 마친 후 한 장애인 당사자는 “피고들에게 휠체어 타고 3일만 살아보라고 이야기하고 싶다”며 “우리(장애인) 보고 집에서 온라인 쇼핑만 하고 껌 하나 사러 집에서 1시간 거리인백화점까지 가라는 것이냐. 우리의 현실을 전혀 이해하지 못하고 하는 소리라고 밖에 생각되지 않는다”고 토로했다.
한편, 이 사건 심리 결과에 대한 대법원 전원합의체의 선고는 논의를 거쳐 2~4개월 후 나올 전망이며 장애계는 그동안 대법원에 장애인 접근권에 대한 국가책임 판단을 촉구하는 탄원운동 등에 나설 것이라고 전했다.
같은 날 국회 보건복지위원회 종합감사에서도 해당 소송이 다뤄졌다. 최보윤 국민의 힘 의원은 1984년 서울 거리의 턱을 없애달라며 스스로 목숨을 끊은 고 김순석 씨의 기사를 공유하며 보건복지부 조규홍 장관에게 "장애인등편의법 시행령 면적기준 제한과 시기기준으로 인해 편의시설 설치의무 대상에 포함되지 않는 시설이 아직 많아 중앙정부가 컨트롤타워가 되어 전국의 건물 1층에 위치한 소규모 공중시설 접근성에 대한 전수실태조사를 실시하고 장기적인 정책 수립과 지원이 필요하다"고 지적했다.
이에 조 장관은 "의무편의시설 대상 제외시설까지 조사하는 방법 등 지자체와 협의하겠다"면서도 "영세한 사업자에 대한 부담을 고려하지 않을 수 없어 실효성 측면에서 조금 더 따져보겠다"고 답했다.
이어 최 의원은 "장애인편의시설 확대방안보고서에 따르면 향후 10년간 편의시설 설치에 드는 비용은 약 709억 원이지만 발생할 편익은 3조 8억 이상으로 비용보다 편익이 훨씬 더 클 것이라는 보고서가 나온 바 있다"고 지적했고 이에 조 장관은 "편익이 더 클 것이라는 사실은 인정한다. 지자체와 함께 사업주 부담을 분담할 수 있는 방안을 찾아보겠다"고 대답했다.
작성자김영연 기자 cowalk1004@daum.net
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