문제점 많은 장애등급제, 폐지 가능할까 > 기획 연재

지난 7월 21일 국회도서관 소회의실에서는 장애등급제의 문제점을 진단하고 복지전달체계 대안을 모색하기 위한 토론회 자리가 마련됐다. 올해 들어 개정된 장애판정체계로 인해 많은 중증장애인들이 활동보조서비스나 장애인연금 등 복지서비스에서 탈락하는 등 생존권을 위협받고 있는 중대한 사안인 만큼, 이날 토론회에는 200명이 넘는 장애계 관계자들과 장애인 당사자들이 참석해 소회의실을 빈틈없이 채웠다. 이 날 토론회에는 보건복지부 장애인정책과 최종균 과장이 참석해 장애계의 입장을 듣고 복지부의 입장을 전하기도 했으나, 장애계가 대부분 등급제의 문제점을 지적하고 등급제 폐지를 주장한 데 반해 최 과장은 등급제를 지속시켜야 한다고 주장해 큰 입장 차이를 보였다. <함께걸음>은 이날 토론회에서 나온 내용을 정리하고 장애등급제에 대한 장애계의 요구와 복지부의 입장을 알아봤다.

    ▲ ⓒ김라현 기자 장애인 차별 은폐하고 복지서비스 제한하는 장애등급심사

첫 번째 발제에 나선 전국장애인차별철폐연대 박경석 상임공동대표는 우선 보건복지부의 장애등급심사 실태를 발표했다. 박 대표는 “지난 6월 보건복지부의 발표에 따르면, 2007년 4월부터 2010년 3월까지 총 만92천817건의 장애등급심사 결과 장애등급이 유지된 경우는 60%이며, 상향조정된 경우는 고작 0.4%였고, 등급이 하향된 경우는 무려 36.7%인 3만4천64건이었다.”고 밝히고 “보건복지부는 기존의 장애등급판정제도에 일관성과 형평성이 결여되어 있어 부적정한 장애판정 사례가 많아, 복지서비스가 반드시 필요한 사람에게 제공되기 위해 대대적인 정비를 하는 것이라고 말하고 있으나, 이러한 주장은 그 의도와 달리, 장애등급심사가 장애인의 권리를 철저하게 예산의 범위 내로 제한하고 규제하기 위한 방향임을 스스로 명확히 밝히고 있는 것.”이라고 주장했다.

▲ 전국장애인차별철폐연대 박경석 상임대표 ⓒ김라현 기자

박경석 대표는 이어 “장애를 가진 사람도 마땅히 당당한 사회 구성원으로서 차별받지 않고 살아갈 권리가 있고 국가는 이를 마땅히 보장할 의무가 있지만, 한국의 장애인복지는 장애인을 등급으로 분류하여 낙인을 찍어놓고 선별적이고 시혜적인 복지를 제공하며 ‘효율성’과 ‘형평성’의 논리로 차별을 은폐해왔다.”며 “특히 2~3개월이 소요되는 장애등급심사 기간에는 활동보조서비스 등의 서비스 신청자격이 인정되지 않아, 시설에서 나와 자립생활을 꿈꾸던 장애인들의 꿈이 처참히 짓밟히고 있다.”고 성토하고 “장애등급과 가구소득기준에 의한 서비스 제한은 정부가 장애인에 대해 정당한 편의제공을 거부하고 있으면서도 마치 그것이 합리적인 것인 양 차별을 정당화시키는 기능을 한다.”라고 꼬집었다.

박경석 대표는 장애등급심사 과정에서 소요되는 비용을 전적으로 장애인당사자에게 부담하게 하는 것에 대해서는 ‘폭력’이라고 표현했다. 현재 장애등급심사를 위해 필요한 CT, MRI, 근전도 검사 등에 대한 비용은 장애인 개인이 부담하고 있다. 이에 대해 박 대표는 “일방적 행정지침 개악의 피해를 장애인이 부담하고 있는 것”이라고 지적했다.

박 대표는 “보편적 복지는 더 이상 미룰 수 없는 절대적 인권의 과제이다. 결론적으로 말하면 보건복지부의 장애등급심사, 아니 장애등급제의 강화가 진정 자신들의 주장대로 예산 절감 목적이 아니라면, 이러한 보편적 복지를 가로막는 장애등급제는 해체되고 새로운 복지체계가 구축되어야 한다.”면서 “이제 장애등급제라는 장벽을 철폐하고 보편적 복지를 쟁취하기 위한 진지한 논의를 시작해야 할 것”이라고 강조했다.

    ▲ 가톨릭대 재활의학교실 김윤태 교수 ⓒ김라현 기자 의학적 판단에 의존한 장애등급, 개별 복지 욕구 충족 못해

가톨릭대 재활의학교실 김윤태 교수는 장애등급 판정제도가 의료적인 측면에 치우쳤다는 문제를 제기하며 “현행 장애등급 판정은 장애인 당사자의 환경과 조건을 고려하지 않고 의학적 판단에만 의존해 결정되기 때문에, 판정 과정에서 장애인 개별 욕구와 복지수요에 대한 종합적인 판단을 하지 못한다.”고 설명했다. 구체적으로 설명하면, 장애등급이 일상생활수행능력, 근로능력 및 생활환경까지 고려해 장애정도에 따른 복지서비스를 제공해야 하는데, 의료적 판단에서만 이뤄지게 되면 복지서비스 전달체계의 시발점으로서 장애판정 이후 필요한 복지서비스 연계가 미비해질 수 있다는 것이다.

김윤태 교수는 그 외에 장애등급심사와 장애등급판정기준의 문제점으로 ▲장애판정 절차가 복잡하고 엄격해졌다는 점과 ▲장애판정 비용을 장애인 당사자들이 전액 자부담해야 한다는 점 ▲장애유형간 판정기준의 객관성과 형평성이 떨어져 불합리한 점 ▲의료기관 및 전문의사별로 등급판정을 하는 데 차이가 심하다는 점 등을 지적했다.

김 교수는 위의 네 가지 문제점을 개선하기 위해 단기적 방안과 장기적 방안을 나누어 제안했다. 김 교수는 단기적 개선방안으로 ▲타 장애유형과 비교해 현격한 형평성의 문제점이 있는 뇌병변장애나 내부장애 등의 판정기준은 타 장애유형의 등급기준에 맞추어 완화되어야 할 것 ▲장애판정을 위한 각종 검사나 평가의 자부담을 의료급여나 건강보험 급여 적용하는 방식을 통해 장애판정에 따른 비용 부담을 경감할 것 ▲활동보조서비스나 장애인연금과 같은 주요 사회복지서비스의 대상기준으로 장애등급을 일률적으로 적용하기보다는 서비스별로 종합적인 평가기준을 도입해 해당 서비스가 절실한 장애인들이 실제 혜택을 받을 수 있도록 할 것 ▲장애판정 의료기관 및 전문의를 대상으로 표준화된 평가지침의 마련과 체계적인 교육이 을 제안했다.

장기적 개선방안에 대해서는 “먼저 선진국에서 시행하는 것과 같은 장애인의 기본권 신장을 위한 장애판정체계가 모색되어야 할 것”이라고 강조했다. 김 교수는 “현행과 같은 시혜와 수혜의 시각에서 벗어나 교육권 확보와 사회적 후견의 시각에서 판정체계 개편이 필요하다. 장애등급 적용보다는 장애인 당사자의 기본권 확보 차원에서 필요로 하는 서비스를 제공받을 판정체계로의 전환이 모색되어야 할 것.”이라고 제안하며 발제를 마쳤다.

사회정치적 접근법으로 장애 정의하는 법·제도 정비해야

세 번째 발제자로 나선 대구대 사회복지학과 조한진 교수는 먼저 버넬의 장애에 대한 개념적 틀을 설명했다. 조한진 교수는 “버넬은 다양한 유형의 장애에 대한 의학적 원인과 결과 사이의 관계를 강조하는 의학적 접근법과 개인의 활동 제한을 강조하는 기능적 제한 접근법, 장애를 인간과 그 환경 사이에 상호작용의 산물로 보는 사회정치적 접근법 등 세 가지로 장애에 대한 개념적 틀을 서술했다.”고 설명한 후 버넬의 이 세 가지 개념 틀로 세계보건기구(WHO), 국제장애인단체, 미국, 한국에서의 장애의 정의를 검토했다.

1980년에 세계보건기구(WHO)는 ‘손상, 행위 무능력 및 관계 불리에 관한 국제 분류’(International Classification of Impairments, Disabilities, and Handicaps, ICIDH)를 시험용으로 공표했다. 행위 무능력과 관계 불리 수준에서 ICIDH는 장애의 생성에서의 사회 환경적 요인의 역할을 인식했다는 데 의의가 있었지만, ICIDH의 이용자들은 편의가 없는 환경이 인간의 생활에 미치는 영향을 측정하거나 기록할 수 없었으며 장애 활동가들은 손상, 행위 무능력, 관계 불리의 세 용어의 뜻이 혼란스럽다는 이유로 WHO를 비판했다는 게 조한진 교수의 설명이다.

▲ 대구대 사회복지학과 조한진 교수 ⓒ김라현 기자

이에 2001년 세계보건총회에서 채택된 ‘기능, 장애 및 건강에 관한 국제분류’(ICF)에서는 손상, 활동 제한, 참여 제약의 차원이 동시에 존재하는 장애의 개념이 제시됐다. 국제장애인단체는 ICIDH의 공표 1년 후 이에 대립하는 손상과 장애, 두 가지 용어를 사용한 모델을 내놓았다. 이 모델은 손상을 ‘신체적·정신적, 또는 감각적 손상에 의한 개인 내의 기능적 제한’으로, 장애는 ‘물리적‧사회적 장벽에 의해 다른 사람과 동등한 수준에서 지역사회의 평상의 생활에 참여할 기회의 상실 또는 제한’으로 정의했다.

조한진 교수가 발표한 자료에 따르면, 미국의 경우 「장애인교육법」은 의학적 접근법에 따라 장애를 정의하지만, 「사회보장법」은 개인의 신체적 질환뿐만 아니라 장래의 다양한 고용 상황에서의 능력에 대한 판단을 고려해 정의한다고 한다. 또한「미국장애인법(ADA)」은 ‘현재 손상을 가진 사람’ 외에도 ‘손상의 이력이 있거나 손상되었다고 인식되어 사회에서의 완전한 참여로부터 배제되는 경우’까지 장애 정의에 포함하고 있으며,「재활법」은 항목에 따라 장애의 정의를 융통성있게 채택하고 있었다.

반면 한국의 경우 「장애인등에대한특수교육법」, 「장애인복지법」, 「장애인고용촉진및직업재활법」은 모두 의학적 접근법을 따르고 있었으며 법정 장애의 범주도 좁았다는 게 조 교수의 분석이다. 조한진 교수는 “「장애인복지법」의 경우, 제1항만 보아서는 얼핏 이상･손상에서 기인하는 활동 제한, 즉 기능적 제한 접근법에 그 초점을 두고 있는 것처럼 보인다. 그러나 제2항과 동법 시행령을 통하여 장애 종류를 정하고 있고, 심지어 시행규칙에서는 장애 정도에 따라 등급을 매기고 있어, 철저하게 의학적 접근법에 따라 장애를 정의하고 있다는 것을 알 수 있다.”고 말했다.

조한진 교수는 이어 「장애인차별금지법」에 대해 “장차법은 인권법인데도 의학적 판단에 따라 장애를 ‘신체적ㆍ정신적 손상 또는 기능상실이 장기간에 걸쳐 개인의 일상 또는 사회생활에 상당한 제약을 초래하는 상태’로 정의했다. 이는 장차법을 제정한 외국의 예를 보아도 매우 드문 경우로서, 인권법으로서의 위상을 생각할 때 매우 우려스럽다.”라고 지적했다.
반면 조 교수는 “「장애인‧노인‧임산부 등의 편의증진보장 법률」은 이동, 시설 이용, 정보 접근 등에 불편을 느끼는 자를 장애인으로 정의하고 있는데, 법률의 전체 내용을 보았을 때 그 불편이 개인의 의학적 질환이나 손상 또는 기능의 제약에서 오는 게 아니라 사회의 물리적 장벽에서 온다고 상정하고 있는 것이 분명하다.”면서 “이는 우리나라 장애 관련법 중 매우 드물게 사회정치적 접근법에 따라 장애를 정의하고 있다.”라고 긍정적으로 평가했다.

조한진 교수는 마지막으로 “이처럼 한국의 장애 정의는 개선할 부분이 아주 많으며, 이를 개선하기 위해 「특수교육법」과 「장애인복지법」의 경우 장애 범주를 더 확대하는 것을 생각해볼 수 있겠지만, 근본적으로 장애 범주를 확대하는 것보다는 좀 더 종합적인 장애의 정의를 마련해야 한다.”고 주장했다.

이용자 중심의 전달체계로 개개인이 필요한 서비스를 계획·제공해야 해

▲ 한신대 재활학과 변경희 교수 ⓒ김라현 기자

마지막 발제자로 나선 한신대 재활학과 변경희 교수는 “장애등급제의 원래 취지는 한정된 재원과 자원을 효율적으로 운영하기 위해서 중증장애인을 우선적으로 선별할 필요성에서 도입되었을 것이지만, 현 장애등급제는 중증장애인의 선별이 쉽지 않다는 문제점을 안고 있다.”면서 “정확한 장애정도를 파악하기 위해서는 다면적인 방안을 고려해야 한다.”고 제안했다.

변경희 교수는 “구체적으로 미국은 지적장애에 대해 ‘일생동안 지속되는 정신적 및 사회성 결함을 가진 자’로써 지속적인 지원이 필요하다는 관점을 가지고 개별 지적·발달장애인의 일상생활을 분석함으로써, 자립생활과 사회통합이라는 목적을 가지고 각 개인의 욕구에 맞는 지원과 서비스를 제공하고 있다.”고 설명하며 우리나라 또한 이러한 사정평가에 의해 필요한 서비스를 계획하고 제공하며, 서비스가 적절하게 이뤄졌는지 모니터링하는 이용자 중심의 전달체계안으로 설계돼야 할 것”이라고 강조했다.

또한 변경희 교수는 “우리나라 장애계에서는 ‘사례관리’라는 용어 사용에 대한 반대 의견도 많지만, 미국을 포함한 복지선전국의 경우에는 이용자 중심의 서비스를 제공하기 위한 사례관리가 복지서비스 실천방안이고 시스템”이라고 설명했다. 기본적으로 정부를 중심기관이 사례관리를 총괄하며, 대부분의 서비스는 이용자와 공무원들이 공동으로 작성한 이용계획서에 의해 지역사회 내 필요한 기관들에 서비스 의뢰를 하여 제공하고 있다는 것이다.

변경희 교수는 “우리나라의 경우 이용자가 아닌 공급자인 기관 중심으로 서비스 전달체계가 이뤄져 있는데, 기관에서 제공하는 사업들의 내용을 보면 중복성이 강하고 이용자에게 다양한 서비스를 제공하는데 한계가 있다.”며 “이용자 중심의 전달체계 구축을 위해서는 사례관리가 필요하다.”고 강조했다.

▲ 전국장애인부모연대 김치훈 정책연구실장 ⓒ김라현 기자

가장 필요한 것은 정부의 실행의지다

장애계 대표로 나선 전국장애인부모연대 김치훈 정책연구실장은 “개인적 복지욕구를 고려한 장애판정체계, 이용자 중심의 서비스 전달체계, 사례관리 등은 이미 2년 전에 복지부가 중점추진과제로 삼았던 것이다. 그러나 복지부는 그런 문제들은 모두 배제하고 오직 장애판정에 엄격성과 객관성이 부족하다며 축소시키고 있다.”며 “이것은 복지부가 이미 장애인에게 필요한 계획이 무엇인지 알고 있으면서도 장애인복지전달체계의 개선 방안을 복지부가 변질시키고 왜곡시킨 것”이라고 지적했다.

복지부는 지난 2008년 장애인정책발전 5개년 계획에서 장애인 등록판정체계 및 전달체계 선진화를 위해 2008년 평가도구 모의적용 및 전달체계 연구, 2009년 모의적용 확대 및 제도 전반 준비 점검, 2010년 전달체계 개편 본격 실시, 2011년 전달체계 개편에 따른 제도 보완 추진이라는 일정을 제시한 바 있다.

김 정책연구실장은 “2년 전의 장애인정책발전 5개년계획으로 이뤄진 ‘장애인복지인프라개편방안연구’와 모의적용 사업, 그리고 올초 장애등급심사의 개정으로 이어지는 흐름 속에서 발견할 수 있었던 것은, 현재의 ‘공정하고 객관적인 장애등급 부여’가 복지부가 애초에 의도했던 장애인복지전달체계 개선의 최종결과는 아니라는 것”이라면서 “복지부는 왜 이런 일이 벌어졌는지, 그리고 이제 어떻게 할 것인지 장애계가 수긍할 수 있도록 설명해야 한다.”고 꼬집었다. 이어 김 정책연구실장은 “처음 5개년 계획을 세울 때의 정신으로 돌아가, 장애인 개개인의 복지 욕구서비스가 실행될 수 있도록 장애인에게 적용되는 등급제를 폐지하고, 대신 장애인이 이용하는 서비스에 붙여줘야 한다.”고 강조했다.

한국장애인자립생활센터협의회 박홍구 회장은 “우리나라의 장애인복지 패러다임이 자립생활로 변하고 있지만, 장애등급제는 자립생활을 저해하고 있다. 장애등급 하나로 모든 서비스를 판단하다 보니 당연히 오류와 불공평이 나타날 수밖에 없다. 예를 들면 활동보조서비스를 받기 위해서는 장애인연금을 포기해야 하는 상황도 벌어지고 있다.”며 장애등급제를 비판했다.

박 회장은 이어 “장애인을 의학적 대상으로만 평가하는 장애등급제는 장애인당사자를 의존적 존재로 전락시킨다.”면서 “욕구별 개별 서비스 판정을 한다면 지금의 장애인등록제는 더 이상 필요치 않으며, 그로 인한 사회적 낙인 또한 사라질 것”이라고 주장했다.

한국정신장애연대 김선희 사무국장은 “일본의 장애등급제는 ‘주기 위한’ 제도라는 비판을 받을 정도로 실천의지를 가지고 충분성을 고려해 만들었다는 평을 듣고 있는데, 한국에서는 그 취지가 축소돼 도입되어 한국의 장애등급제는 최소한의 것을 받으면서도 인격과 자존심을 저버린 채 받게 됐다.”며 “장애등급제의 문제점과 한계가 계속 거론되는 상황에서, 긍정적인 것보다 부정적인 것이 더 많다면 당연히 재고해봐야 할 문제”라고 주장했다.

맞춤형 서비스 필요하지만, 등급제 폐지는 아직 일러

▲ 보건복지부 장애인정책국 최종균 과장 ⓒ김라현 기자

이 같은 장애계의 의견을 모두 들은 후 마지막 토론자로 나선 보건복지부 장애인정책국 최종균 과장은 장애등급제 폐지에 대해 부정적인 견해를 밝혔다. 최종균 과장은 “장애등급제가 폐지되면 간접적인 시책보단 직접적 서비스가 확대될 수 있다. 그러나 현재 우리나라는 장애등급제를 기준으로 한 세금 면제, 공공 부조, 과태료 면제 등 간접 복지 시책이 많기 때문에 장애등급제의 급격한 폐지는 바람직하지 않다.”라면서 “다만 장애등급제 아래서 서비스별로 독자적인 판정체계를 만들어가야 한다고 생각한다.”고 말했다.

최 과장은 의학적 평가를 기준으로 장애등급이 판정되는 것에 대해 “다른 선진국이 근로능력평가 등을 한다 해도 기본이 되는 건 의학적 평가이며, 유럽에서는 근로능력평가를 의사가 담당하기도 한다.”며 장애계 주장에 대해 반박했다.

최 과장은 이어 “장애등급이 중요한 게 아니라 복지서비스를 확대하는 게 더 중요하다.”라고 주장하면서도 “개인형 맞춤형 서비스는 장애인복지뿐만 아니라 사회복지가 궁극적으로 나아갈 방향"이라고 덧붙여 장애계가 요구한 맞춤형 복지서비스에 대한 중요성을 인정했다.

또한 최 과장은 “장애인복지만의 독자적인 전달체계 구축에는 4~5백억 원의 돈이 드는데, 어떤 게 당장 필요한 서비스인지, 어디에 먼저 예산을 투입해야 하는지에 대한 우선순위의 문제도 있고, 사회복지에 대한 최종적인 책임은 지자체가 지고 있다고 보는데, 정부가 독자적인 체계로 갈 경우 지자체와의 충돌이 일어날 가능성이 있다는 문제도 있어서 과연 독자적인 전달체계 구축이 바람직한가에 대해서도 문제가 제기된다.”고 말했다.

한편, 이 날 토론회에서 제기된 장애 등급 재심사 문제 등에 대해 앞으로 어떻게 해결할 것인지에 대한 참석자의 질문에 최 과장은 “모든 정책은 경로의존성을 가지고 있으며, 등급제가 폐지될 경우 오는 혼란과 대안에 대해 생각해봐야 할 것”이라고 응수했다. 또 장애인예산 확보를 위해 어떠한 노력을 하고 있는지, 앞으로의 장애인예산이 어떻게 될 것 같은지에 대한 질문에 대해서는 “지난해에도 기획재정부 앞에 가서 장애인예산을 확보해달라고 며칠 동안 요구한 적이 있는데 결과적으로 기획재정부에서 대폭 삭감시켜 버렸다. 그러나 급격하진 않겠지만 앞으로 해가 지날수록 예산이 늘어날 것으로 예상한다.”라고 말했다.

▲ 국회도서관 소회의실을 가득 찬 참석자들. 장애등급제에 대한 관심도를 알 수 있었다. ⓒ김라현 기자