‘사회적 일자리’가 가난한 사람들에게 희망이 되려면? > 기획 연재

[복지국가 소사이어티]

사회적 일자리 사업은 일자리 지원과 사회서비스 확충의 두 가지 목적을 가지고 있다. ‘고용 없는 성장’에 대한 우려가 높아진 상황에서 참여정부는 일자리 창출을 주요한 화두로 내걸고 재정에 의한 일자리 지원사업을 추진하였고, 우리 경제에서 고용창출이 유력한 산업으로서 사회서비스를 주목하였다.

사회서비스 산업은 정부의 개입이 필요한 영역이며, 우리 사회에 사회서비스가 과소 공급되고 있다는 점에 대해 공감대가 마련되었다. 최근의 경제상황은 실업 급증을 초래할 가능성이 크지만, 이를 해결할 고용창출 정책이 마땅치 않고, 이들에게 제공할 사회서비스도 충분치 못한 상황이다. 그래서 사회적 일자리 사업을 통한 사회적 기업 활성화가 실효성 있는 정책으로 대두되고 있다.

사회적 일자리는 “사회적으로 유용하지만, 수익성이 낮아 민간기업이 참여하기 어렵고, 시장에서 충분하게 공급되지 않아 정부가 재정지원을 부담하고, 비영리민간단체가 주도하여 취약계층에게 제공되는 사회적 서비스 분야의 일자리”라고 정의할 수 있다.

2005년에 사회적 일자리 사업이 사회서비스와 연계되면서, 시행 부처가 보건복지부, 노동부뿐만 아니라 교육인적자원부, 여성부 등으로 확대되었다. 예산도 2005년에는 1,460억 원, 2006년에는 전년의 4배인 6,782억 원, 2007년에는 전년의 2배인 1조 2,975억 원, 2008년에는 3,000억 원이 늘어난 1조 5,749억 원으로 확대되었다. 인원수도 2004년 1만 5천 명 수준에서 2008년 22만 명이 넘는 숫자가 이 사업에 참여하였다.

이명박 정부 출범 이후에도 노동부, 보건복지부, 행정안전부, 환경부, 문화부, 교육인적자원부 등 6개 부처와 산림청, 문화재청 등 2개청이 사회적 일자리 사업을 진행하고 있다. 2009년 예산은 1조 2,366억 원으로, 12만 6천여 명을 지원할 계획을 수립하였다.

수많은 기대에도 불구하고 현재의 사회적 일자리 사업은 여러 문제들을 가지고 있다. 첫째, 사회적 일자리 사업이 여러 부처로 나뉘어져 있고, 일자리의 질 및 내용과 관련된 법 규정도 없이 수행되고 있다. 우선, 사회적 일자리를 총괄하는 법의 부재이다. 개별법에 명시되어 있는 사회서비스 분야가 사회적 일자리의 근거가 되고 있다.

사회적 일자리의 질을 보장하기 위한 법이 부재한 것도 문제이다. 일자리의 질을 높일 수 있는 근로자에 대한 임금과 사회보험 적용, 각종 복지제공 등에 대한 규정이 없어 근로자의 권익보호 등이 매우 미흡할 수밖에 없다.

사회적 일자리의 전략이 없는 것도 문제이다. 사회적 일자리는 법률체계를 가지고 장기적인 전략이 있는 가운데 추진되고 있지 못하며, 경제상황에 따라 실업자 및 근로빈곤층, 복지수혜자에게 일시적인 일자리와 보수를 제공하는 역할을 수행하고 있을 뿐이고, 이들에게 적절한 기술교육을 통한 안정된 일자리의 제공이라는 장기적인 정책추진이 이루어지지 못하고 있다. 이러한 법률 부재의 문제는 사업의 중복을 초래하고 있다.

둘째, 사회적 일자리가 임시·일용직 일자리를 양산하고 저임금의 악순환을 벗어나지 못하는 근로빈곤층을 양산하고 있다. 취업 취약계층과 근로빈곤층의 일자리 창출과 소득증대보다는 빈곤의 일상화를 가져옴으로써 양질의 일자리로 전환시키는 기능을 하는 데는 실패한 것이다.

사회적 일자리 초기에는 사회서비스 수요의 발굴이라는 설득력을 확보하면서 많은 중앙부처가 개입하는 외형상의 성장을 이루었으나, 근로빈곤층의 현실에 바탕을 둔 빈곤 탈출의 조직적 전략이 부재한 탓에 단기적 인건비지원을 통한 임시적 일거리 만들기에 그친 것이다. 사회적 일자리 사업의 범주에 들어오기 위해서는 일자리 사업이라는 외형을 가지는 것이 중요하다. 이에 따라 1인당 인건비 지원이라는 형태로 사업을 추진하였지만, 일자리 사업 형태는 정책목표의 달성에 장애요인이 되었다.

 일자리의 양 목표는 예산투입량에 의해 결정되므로 쉽게 달성되었지만 일자리의 질 목표 달성은 어려워진 것이다. 단기적으로 좋은 일자리도 만들고 일자리 수도 많이 만드는 것은 양립하기 어려운 목표였으며, 결과적으로 일자리의 질이 아니라 양을 선택했고, 그로 인해 일자리의 질 측면에서 끊임없이 비판에 노출되고 있는 것이다.

실제로 사회적 일자리는 저임금일 뿐만 아니라 고용의 지속성과 안정성 측면에서도 매우 불안정한 상황이다. 근로시간이 주 40시간을 채우지 못해 실질소득이 월 기준 최저임금 이하로 떨어지는 경우가 속출하고 있다.

셋째, 사회적 일자리 사업을 통해 제공되는 사회서비스 품질 개선이 이루어지지 않고 있다. 사회서비스 영역 중에서 취약계층 투입이 용이한 사업들은 대부분 전문적인 숙련이 없어도 간단한 훈련을 거치면 진입 가능한 사회적 돌봄 영역이다. 사회적 일자리 사업의 목표가 미숙련 인력의 일자리 창출도 포함하고 있어서, 시행과정에서 이들의 진입을 허용 또는 촉진하였다.

결과적으로 숙련되지 않거나 숙련될 가능성이 낮은 사람들이 서비스를 전달함에 따라 양질의 서비스를 기대하기 어려워졌다. 낮은 임금수준도 서비스 품질의 개선을 어렵게 한다. 낮은 임금이 제시됨에 따라 이들 영역은 늘 필요한 전문 인력의 부족에 시달리고 있다. 전문 인력은 더 높은 임금을 제시해야 들어올 터인데, 이러한 전문 인력에게 높은 임금을 주지 못하도록 인건비 관리가 이루어지는 게 일반적이다.

서비스 품질에 대한 사업추진 부처의 체계적인 평가가 이루어지지 않는 것도 문제이다. 개별 부처에서 전달되는 서비스의 품질에 대한 모니터링을 체계화하고 강화하지 않는 이유 중의 하나는 사업목표가 서비스와 일자리로 분산되었고, 전체적인 기조에서 일자리 창출이라는 목표가 강조되었기 때문이다.

이러한 문제에도 불구하고 사회적 일자리 사업은 취약계층에게 일자리를 제공하고, 부족한 사회서비스의 확충을 가져올 수 있는 가장 확실한 대안의 하나임에 분명하다. 미약하지만 이미 그 역할을 어느 정도 수행하고 있는 것도 사실이다. 이는 우리 경제에 긍정적 영향을 일부 미치고 있다.

향후 다음과 같이, 제기된 현재의 문제점들을 적절히 극복해 나간다면 서민들에게 삶의 기반을 제공하고, 시민사회의 역량을 강화함으로써 우리사회의 성장을 위한 초석이 될 것이다.

첫째, 사회적 일자리 사업의 무리한 두 미리 토끼 쫒기는 제고되어야 한다. 취약계층의 노동통합과 사회서비스의 제공이라는 별개의 사회적 목적을 한꺼번에 추구하는 과도한 목표에 대한 비판은 이미 사업 초기부터 있어 왔다.

예컨대, 차상위계층 등 취약한 근로빈곤층을 대상으로 하는 자활사업의 최종목표는 시장진입을 통한 자활공동체 창업으로 집중되었는데, 지난 수년 간 이러한 목표가 무리한 설정이라는 비판이 끊임없이 제기되었다. 대다수의 조건부 수급권자는 최저생계비 이하 계층 가운데서도 취업할 여건을 갖추지 못한 가장 열악한 계층이라는 점에서, 사회서비스의 시장 진입보다는 노동의욕 유지를 위한 보호된 시장에서의 노동이 바람직하다는 것이다.

 한편, 노동통합과 사회서비스 제공의 두 가지 목적을 동시에 달성할 수 있는 사업도 충분히 있을 수는 있다. 이런 사업의 경우에는 보다 시장경쟁력을 확보할 수 있도록 지원해야 하지만, 이것이 구조적으로 어려운 경우에는 보다 장기적인 안목으로 지원해야 한다. 특히, 노동활동에 참여하는 것 자체에 의의가 있는 취약계층의 경우 지원을 중단해서는 안 될 것이다.

둘째, 사회적 일자리 사업을 일관되게 체계적으로 추진할 수 있는 법적, 행정적 기반 마련이 필요하다. 사회적 일자리를 통합 관리할 수 있는 법과 행정체계를 구축함으로서 여러 부처로 분산되어 추진되고 있는 일자리 사업이 중복 없이 추진될 수 있도록 해야 한다.

법 규정을 통해 참여 근로자에 대한 임금과 사회보험 적용, 각종 복지제공 등에 대한 규정을 제안함으로써 일자리의 질이 확보될 수 있도록 해야 한다. 사회적 일자리 참여 근로자에 대한 처우개선은 전문 인력의 참여를 촉진하게 됨으로써 사회서비스 개선을 통한 시장경쟁력 확보를 가져올 수 있을 것이다.

셋째, 사회서비스의 품질을 개선해야 한다. 사회서비스의 품질을 높이지 않고서는 더 이상 사회서비스의 확대를 도모할 수 없기 때문이다. 서비스 품질을 제고하기 위해서는 기존의 일자리 사업 방식으로는 한계가 있을 수밖에 없다. 취약계층을 고용해야 하고, 이들을 위한 일자리를 창출해야 한다는 정책목표는 서비스의 품질을 높이는 데는 장애물로 작용한다.

서비스 품질을 제고하기 위해서는 서비스를 잘 공급할 수 있는 사람을 채용해야 한다. 전문 인력의 채용을 위해서는 인건비 지원방식의 개선이 필요하다. 품질을 보증하려면 필요한 숙련 인력에 걸 맞는 임금을 지불할 수 있어야 한다. 그런데 사회적 일자리 사업의 인건비 책정은 저소득층의 일자리 사업 성격에 따라 낮게 책정되는 경향이 있다.

또한, 1인당 얼마의 형태로 엄격하게 집행되어서 개인당 숙련도나 성과를 반영하기 어려운 구조였다. 따라서 소비자 평가의 환류라는 전제 하에 인건비의 유연한 적용이 허용될 필요가 있다.

현재 노동부의 사회적 일자리 사업 및 복지부의 자활근로사업을 포함하여 사회서비스 일자리 사업은 적극적 노동시장정책의 일부로서의 순수 일자리 창출사업과는 무관하게 운영되고 있다. 사실상 우리나라에서는 본래적 의미의 일자리 창출사업이 추진된 바 없다. 이제라도 시작할 필요가 있다. 재정에 의한 일자리 창출사업은 구직자, 특히 저소득 취약계층 구직자를 위한 ‘통합적인 고용지원서비스’라는 폭넓은 맥락 속에 이루어져야 한다.

취업이 어려운 저소득 구직자에게 지금처럼 목표와 수단이 뒤섞인 ‘사회적’ 더하기 ‘일자리 사업’이 아니라, ‘통합적인 고용지원서비스’가 필요하다. 그리고 직접적인 일자리 창출은 통합적 고용지원서비스 내의 하나의 수단이다. 고용지원서비스를 받고자 하는 취약계층은 고용지원센터를 통해 자신에게 필요한 고용서비스를 제공받을 수 있어야 하며, 그것은 연중 어느 때나 가능해야 한다.

이러한 통합적 고용지원서비스의 제공은 지역사회와 긴밀히 연계하여 진행하여야 한다. 그 근거는 우선 지역 차원의 다양한 서비스 산업을 통한 일자리 창출의 잠재력이다. 사회서비스 고용지원에서 지역사회가 중요한 이유는 다음과 같다. 첫째, 일반 재화와 달리 서비스의 경우, 생산과 소비가 동시에 이루어지는 특징을 갖기 때문에 지역 내에서 생산과 소비가 이루어질 수밖에 없다. 둘째, 인력에 대한 교육 및 훈련이 이루어지는 곳이 지역이기 때문이다. 셋째, 가장 취약한 집단에게 서비스가 제공되는 곳이 지역이기 때문이다. 이처럼 사회적 일자리 창출과 지역 차원의 고용정책은 매우 긴밀히 연계되어 있다.