껍데기뿐인 장애인 장기요양제도 시행은 막아야 한다 > 기획 연재

정부 계획대로라면 내년부터 장애인 장기요양제도가 전면 도입돼 시행될 예정이다. 보건복지가족부 계획에 따르면 현재 1차 시범사업이 지난 1월 말로 끝났고, 오는 4월 국민건강보험공단과 국민연금공단 두 공단 중 한 곳이 장기요양제도의 관리운영주체로 결정되며, 결정된 기관이 7월에 2차 시범사업을 수행하게 된다. 2차 시범사업이 끝나면 내년 1월부터 장애인 장기요양제도가 전면적으로 도입돼 시행될 예정이다.

현재 장애인 장기요양제도는 우선 건보와 연금 두 공단 중 어느 공단이 운영 주체가 되느냐를 놓고 두 공단이 물밑 신경전을 치열하게 벌이고 있고, 제도가 도입되면 중증장애인이 어떤 서비스를 받을지를 두고 설왕설래가 한창이며, 또 제도 도입에 따른 막대한 재원은 어떻게 마련할지 궁금증이 커지고 있다.

결론을 얘기하면 주무부처인 보건복지가족부는 제도 시행이 1년여도 채 남지 않았는데, 제도 시행과 관련해서 결정된 게 아무것도 없다고 말하고 있다. 그렇지만 장기요양제도가 도입되면 중증장애인 삶이 중대한 변화를 맞게 된다는 데에는 장애인계의 의견이 일치하고 있다. 장애인 장기요양제도 지금 어디까지 왔는지 집중 취재했다.

    ⓒ전진호 기자
7월 2차 시범사업 실시, 내년부터 전면 시행돼

과정을 돌아보면 지난 2007년 4월 장애인이 제외된 채 노인만을 대상으로 하는 「노인장기요양보험법」이 제정됐고 법에 따라 현재 노인장기요양보험제도가 시행되고 있다.

당시 장애인이 장기요양제도에서 배제되는 것에 대한 대책으로, 국회에서는 정부가 올해 6월까지 장애인 장기요양제도를 포함하는 장애인종합복지대책을 국회에 보고하도록 부대의견을 동시에 의결했다. 정리하면 올해 6월까지 정부는 장애인 장기요양제도(이하 장기요양제도)에 대한 추진 계획을 마련해 국회에 제출하도록 되어 있는 것이다.

취재 결과 정부의 장애인 장기요양제도 시행에 대한 계획은, 별 문제가 없는 한 올해 7월부터 2차 시범 사업을 실시한 후 내년 1월부터 장애인 장기요양제도를 도입해서 시행하는 것으로 가닥이 잡혀 있는 것으로 알려지고 있다.

현재 단계는 1차 시범사업이 지난 1월말로 끝났고, 평가위원들이 심사 보고서를 작성하고 있는 것으로 알려지고 있다. 부연하면 장기요양제도는 작년 7월부터 올해 1월말까지 1차 시범사업을 실시했는데, 제주 서귀포시와 광주 남구, 그리고 부산 해운대구는 국민건강보험공단(이하 건강보험공단)이 맡아서 시범사업을 진행했고, 전북 익산시와 경기 이천시 그리고 서울 서초구에서는 국민연금공단(이하 연금공단)이 맡아서 장기요양제도 시범사업을 진행했다.

1차 시범사업이 끝난 후 건강보험공단과 연금공단 모두 지금이 무척 민감한 시기라고 말하고 있었다. 이유는 조만간 발표될 평가위원들의 1차 시범사업 심사 보고서를 바탕으로 3월 말쯤 2차 시범사업 선정 기관이 선정되는데, 이 때 선정되는 기관이 내년부터 시행될 장기요양제도 사업 시행기관으로 선정될 것이 확실시 되고 있기 때문이다.

쉽게 얘기하면 건강보험공단과 연금공단이 현재 장기요양제도 시행을 둘러싸고 서로 자기 기관이 사업 시행 적임기관이라며 싸우고 있다고 볼 수 있다. 현재 두 기관은 국회와 정부 그리고 장애인 단체들을 대상으로 치열한 로비전을 펼치고 있는 것으로 알려지고 있다.

서비스를 받아야 할 중증장애인 입장에서 이들 두 기관의 싸움을 강 건너 불구경하듯이 바라만 보고 있을 수 없는 것은 건강보험공단과 연금공단 중 어느 공단이 장기요양제도 사업 주체가 되느냐에 따라서 장애인이 받는 서비스 내용이 달라지기 때문이다.

개략적으로 언급하면 건강보험이 사업시행 기관으로 선정되면 장애인이 의료서비스 등이 추가된 요양서비스를 중점적으로 받을 수 있고, 연금공단이 사업 수행 기관으로 선정되면 현재의 활동보조서비스가 확대된, 장애인의 사회참여에 중점을 둔 지원서비스가 장애인에게 제공될 것으로 점쳐지고 있다.

    ⓒ김라현 기자 건강보험공단과 연금공단, 관리 운영 주체 선정 둘러싸고 물밑 신경전 치열

건강보험공단과 연금공단 모두 자기 기관에서 장기요양제도를 시행해야 한다고 말하는 구체적인 이유가 있는데, 그 이유는 다음과 같다.

건강보험공단은 먼저 사회보험 방식으로 장기요양제도를 운영하고 있는 외국, 구체적으로 독일과 일본 모두 노인장기요양과 장애인 장기요양제도를 동일 기관에서 관리 운영하고 있다는 점을 내세우고 있다.

이어 건강보험공단이 장애인 장기요양제도를 맡아 시행하면 중증장애인에게 원스톱 서비스가 가능하다는 점을 장점으로 내세우고 있었는데, 부연하면 7월부터 시행되는 2차 시범사업은 장애인에게 보장구를 제공하는 서비스가 추가돼서 시행되는데, 현재 건강보험공단이 보장구 업무를 맡고 있기 때문에, 장애인에게 보장구가 연계된 서비스를 제공하려면 당연히 건강보험공단이 장애인 장기요양제도를 맡아 서비스를 제공해야 한다고 말하고 있었다.

이어 건강보험공단은 전국 225개 자치구에 지사를 두고 있고 연금공단은 114개 지사밖에 없다며, 관리면에서도 건강보험공단이 제도를 시행하는 게 유리하다고 주장하고 있었다.
지사 외에 건강보험공단은 현재 노인장기요양보험제도를 시행하면서 전산 쳬계를 갖춰 놓았고, 여기에다 장애인만 얹으면 되기 때문에 장애인 장기요양제도를 시행하면서 별도 체계를 구축할 필요가 없고, 그래서 제도 시행을 위해 초기 많은 투자가 필요한 인프라 구축에서 예산이 절감된다는 이유도 내세우고 있었다.

마지막으로 건강보험공단 측은 연금 급여를 목적으로 설립된 연금공단이 장애인 장기요양 사업을 수행하는 것은 연금공단 설립 취지에 부합하지 않는다고, 즉 소득보장을 주목적으로 하는 연금공단이 중증장애인에 대한 신체 활동 지원을 주목적으로 하는 장기 요양사업을 수행하는 것은 기관의 설립 목적에 부합하지 않는 것으로서 향후 위법성 문제가 제기될 가능성이 크다고 주장하고 있었다.

이런 건보공단 주장에 대해 연금공단은 먼저 장애인 장기요양제도가, 요양서비스가 아니라 장애인 활동보조인 지원서비스의 확대라고 주장하고 있었다. 연금공단에 따르면 장기요양제도의 시행 목적이 장애인의 자립생활을 지원하고 사회참여를 증진하는 것이라는 것이다.

그래서 의료지원이 필요한 요양사업은 극히 일부에 지나지 않는다고 주장하고 있었는데, 실 예로 작년 7월부터 시행된 1차 시범사업 결과, 시범사업에 참여해서 서비스를 받은 장애인의 11%만 요양서비스를 이용하고, 나머지는 기존의 활동보조인 지원 서비스를 받았다는 것이 연금공단 주장이다.

한마디로 연금공단 주장은 장애인 장기요양제도는 기존의 활동보조인 지원 서비스에 방문목욕과 간호가 추가됐을 뿐이라는 것이고, 이에 따라 장애인은 노인과 욕구가 다르기 때문에 절대 노인 장기요양제도의 틀에 맞춰서 장애인 장기요양제도를 시행하면 안 된다는 것이 다.

그러면서 연금공단은 현재 중증장애인 판정을 연금공단이 맡고 있고, 조만간 장애인 생활설계 서비스를 마련해서 시행할 예정이라며, 이렇게 되면 장애 판정부터 장애인에게 어떤 서비스가 필요한지 연금공단이 일대 일 상담을 통해 장애인들의 욕구를 파악하고 필요한 복지서비스를 연계해서 제공할 수 있다고 말하고 있었다.

연금공단 측 주장을 요약하면 장애인을 위해 이름은 장기요양제도지만 실제로는 활동보조인 지원 사업의 확대인 이 제도를 맡아 운영할 기관은 의료서비스를 제공하는 건강보험공단이 아닌 복지서비스를 제공할 수 있는 연금공단이 적합하다는 것이었다.

    ⓒ전진호 기자 복지부, 재원 조달 어떻게 할지 계획 없다고 답변

장애인계는 이런 두 기관의 신경전에 대해 관리운영 주체가 누가 되느냐의 문제보다는 어떤 방식으로 제도가 시행되는지가 더 중요하다는 입장을 보이고 있다.

참고로 내년에 장기요양 제도가 도입되면 활동보조인 지원서비스라는 용어는 없어지고, 장기요양제도에 활동보조인 지원 서비스를 통합한다는 게 복지부 계획이다. 복지부 관계자는 “예산 문제 때문에 장애인이 요양 서비스와 활동보조인 지원 서비스 두 개를 따로 따로 받을 수는 없다.”라고 입장을 밝혔다.

그런데 일단 장애인계가 대표적으로 주장하는 것 중 하나는 활동보조인 지원서비스를 장기요양제도에 통합하더라도 노인장기요양보험 방식으로 시행되면 안 된다는 것이다.

장애인계는 작년 복지부의 장애인 장기요양보장 추진단 회의에서 시범사업에 노인장기요양보험 방식을 도입하기로 결정한 것에 대해 크게 분노한 적이 있다.

김도현 전국장애인차별철폐연대(이하 전장연) 사무국장은 “현행 활동보조 서비스의 자부담은 그나마 정액제로 묶어 뒀기 때문에 장애인이 이용시간과 상관없이 월 2만원~8만원의 본인부담금만 납부하면 된다. 그러나 현재 노인장기요양보험의 재가서비스는 15%의 정률제가 적용되고 있다. 따라서 장애인 장기요양제도가 노인요양보험 방식으로 시행되면 서비스를 받는 장애인들의 자부담이 서비스이용량에 따라 20만 원 이상까지 늘어나게 된다.”라고 주장했다.

또 “현재 활동보조 서비스는 장애인이 현재 월 최대 180시간 서비스를 받을 수 있지만 노인장기요양보험제도의 서비스 시간은 월 120시간이다. 때문에 장애인 장기요양제도가 노인장기요양보험 방식으로 진행되면 장애인이 방문요양 서비스를 이용할 경우 월 최대 120시간 밖에 서비스를 받지 못하게 된다.”라고 주장했다.

장기요양제도와 관련해서 또 하나 중요한 쟁점은 이 제도 시행에 드는 막대한 비용을 어떤 방식으로 조달하느냐 여부이다. 예산이 없으면 제도가 시행된다고 해도 있으나마나한 제도로 전락할 수 있기 때문이다.

재원 조달과 관련해서 장애인계 일각에서 우려하는 문제는, 아직 결론이 나지 않았지만, 장애인 장기요양제도가 현재 시행되고 있는 활동보조인 지원 서비스처럼 ‘조세’로 운영되는 것이 아니라 노인장기요양제도처럼 ‘보험’ 방식으로 운영될 가능성이 있다는 것이다.

장애인 장기요양제도가 보험방식으로 운영될 경우, 장애인이 받게 될 서비스의 양적 확대가 억제될 것이라는 게 장애인계 일각의 주장이다.

남병준 전장연 상임활동가는 “노인요양보험제도가 만들어질 때 장애인이 배제된 핵심적 이유는 누구나 노인이 되기 때문에 보편적 논리로 지불하는 보험료 수입을, 장애인에게 사용하는 것이 사회적 동의를 얻어내기 힘들다는 이유 때문이었다.”라고 지적하면서 “보험방식은 사회의 공적 책임을 왜곡하고 그 결과 장애인이 당당히 누려야 할 사회서비스가 보험비용의 논리에 편입되어 제한될 우려가 있다. 따라서 장애인에 대한 사회서비스는 인간의 보편적 권리보장이라는 의미로 접근해야 하며, 그 방식은 조세방식이 타당하다.”고 주장하고 있다.

취재 결과, 복지부가 내년 장기요양제도를 전면 시행하면서 예상하고 있는 서비스 대상 장애인은 기존 활동보조인 지원서비스를 받는 3만 명에다가 3만 명을 더해 약 6만 명으로 추산하고 있는 것으로 파악되고 있다. 내년에 장애인 3만 명에게 추가적으로 장기요양제도 서비스를 제공하려면 지금의 활동보조인 지원 예산 외에 약 1천500억 원의 예산이 더 필요하다는 게 요양제도 관계자들 지적이다.

그런데 복지부는 한 술 더 뜨고 있었다. 복지부 장애인정책과 장애인장기요양제도 담당인 박모 사무관은 “2007년 장애인 장기요양제도 추진단이 결성되고 애초에 목표로 한 인원이 6만 명이었다. 이 숫자는 2급 장애인들 중에서도 1급 장애인처럼 도움이 필요한 장애인이 많다는 것을 감안한 숫자였다. 그러나 요즘 활동보조 서비스를 원하는 장애인들이 급격히 증가하는 추세이기 때문에 서비스 대상 인원을 더 늘려야 하지 않을까 고민 중”이라고 말했다.

ⓒ전진호 기자

문제는 예산이다. 그런데 서비스 대상 인원을 더 늘릴 것을 고려하고 있다는 복지부 장애인정책과 또 다른 관계자는 제도 시행 1년을 채 남기지 않은 시점에서 재원 조달 방법을 물어보자 “조세로 재원을 마련해야 한다는 생각은 갖고 있지만 결정된 건 아무것도 없다.”고 대답했다.

현실을 보면 올해 활동보조서비스 대상 인원은 국회 예산결산위원회 상정안인 3만5천명보다 5천명 줄어든 3만 명으로 확정됐다. 활동보조인 지원 서비스에 쓰일 추가 예산이 확보되지 않았기 때문이다.

이런 현실에서 내년에 활동보조인 지원서비스와 성격이 비슷한 장기요양제도에 정부가 추가로 1천5백억 원을 배정해 이 제도를 시행하리라는 것을 과연 누가 믿을 수 있을까. 현실적으로 목표로 잡고 있는 장애인 6만 명에 대한 지원 서비스가 조세만으로 가능할 지에 대해 강한 의구심이 들 수밖에 없는 상황이다.

이에 대해 복지부 박 사무관은 “조세로 가든 보험으로 가든 장애인들이 최대한 도움을 받을 수 있게 하는 것은 복지부기 풀어가야 할 과제다. 그러나 지금 먼저 생각해야 할 것은 제도 모형이지 조세냐 보험이냐에 대한 문제가 아니다.”라고 말했다.

그래서 일각에서는 현실적으로 조세만을 고집하며 서비스 대상과 예산이 늘어나길 바라는 것은 무리지 않느냐는 우려의 목소리도 나오고 있다.

관련해서 김찬우 가톨릭대 사회복지학과 교수는 “현실적으로 현 장애인복지 정부예산 지출의 한계를 해결할 새로운 재원 마련이 필요한 시점에서, 사회보험으로 장기요양 적용 장애인에 대한 재원 마련이 가능한 지에 대해 신중히 검토할 필요가 있다.”고 주장하고 있다. 정종화 삼육대학교 교수는 “비용 부담 문제는 민감한 사안이니만큼 가계경제소득에 비례해 부담하는 방식으로 비용부담의 상한제를 도입하고 서비스상한제는 점진적으로 확대하는 방안을 생각해 볼 수 있다.”고 대안을 제시했다.

예산 어떻게 마련할 지가 제도 시행의 관건이다

장기요양제도 중간 점검을 하면서 든 생각은 바라보는 관점에 따라 여러 가지 시각이 있겠지만, 상식적으로 정부가 먼저 제도 시행에 어느 정도의 예산이 필요한지 계획을 마련하고, 재원을 어떻게 조달할 지도 구체적인 안을 만든 다음, 장기요양제도를 추진하는 게 맞지 않나, 라는 것이다.

결국 건강보험공단과 연금공단 중 어느 기관이 장기요양제도를 맡아 시행할지를 놓고, 또 제도가 도입 되면 장애인이 어떤 서비스를 어떻게 받을지 여부를 놓고 말들이 많지만, 가장 중요한 것은 장애인들이 안정적으로 서비스를 받을 수 있는 제도 시행에 따른 예산을 마련하는 것이라고 말 할 수 있다.

장기요양제도 시행을 앞두고 표면화 되지는 않았지만 장애인계 물밑에서는 어쩌면 장애연금이 장애수당에서 이름만 바뀌어서 시행되는 것처럼, 장애인 장기요양제도 또한 활동보조 서비스에서 이름만 바뀐 채, 즉 예산이 전혀 확보되지 않은 채 시행돼서 장애연금에 이은 제2의 사기극이 될 수도 있다는 우려가 커지고 있다.

그래서 활동보조인 지원서비스를 비롯한 장기요양제도 시행에서 가장 큰 문제인 것이 ‘재원마련’이라는 주장에 동의한다면, 조세 방식만을 주장할 것이 아니라 전 국민이 부담을 나눠지는 보험 방식을 일부 채택해 안정적인 재원을 마련하는 방법도 생각해 봐야 한다는 지적도 제기되고 있다.

중증장애인 입장에서는 삶이 걸린 매우 중요한 문제이기 때문에 불과 1년도 남겨놓지 않고 있는 장애인 장기요양제도가 어떤 모습으로 구체화 될지 전 장애인계가 관심을 갖고 지켜봐야 할 것이다.