기초생활보장법, 개혁이 필요하다 > 기획 연재

국민기초생활보장법제도는 기존의 생활보호제도와 근본적인 지점이 다르다. 그 명칭에서부터 알 수 있듯 ‘생활을 보호’하는 제도에서 ‘국민의 기초생활을 보장’하는 제도임을 분명히 한 것이다.


보건복지가족부의 국민기초생활보장사업 안내에 따르면 국민기초생활법제도는 지난 40년간의 시혜적 단순보호차원의 생활보호제도로부터 저소득층에 대한 국가책임을 강화하는 종합적 빈곤대책으로 전환한 것으로, 수급권자의 권리성을 부각하고 빈곤에 대한 사회적 책임을 강조했다.

이를 구체적으로 살펴보면, ① ‘보호대상자’, ‘보호기관’이 아니라 ‘수급자, 수급권자’, ‘보장기관’이라는 권리를 강화하는 표현 사용 ② 생활보호제도는 18세 미만 어린이와 65세 이상 노인을 대상으로 했으나 기초생활보장제도에서는 이러한 인구학적 기준 삭제 ③ 위의 기준은 결국 근로능력이 없는 사람만을 대상으로 하는 것이나 기초생활보장제도는 ‘근로능력 유무’를 따지지 않고 국민 누구나 수급 받을 권리 부여(이 항목은 결국 취지와 다르게 근로능력이 있는 조건부 생계급여 대상자는 구분되었다.) ④ 선정기준에 객관적 지표를 적용해 ‘소득인정액’이라는 과학적 기준 마련 ⑤ 생계·의료·교육·주거·노동 등 ‘기본권’을 급여로 구성 ⑥ 최저생계비를 객관적으로 계측하도록 해 ‘빈곤선’을 제도화 하는 내용이 담겨 있다.

이로써 기초생활보장법제도는 우리나라 공공부조의 수준을 훌쩍 높였으며 최후의 사회안전망으로 자리매김하게 되었다. 그러나 불행히도 이 아름다운 제도는 ‘예산’과 ‘이데올로기’에 묶여 그 취지를 제대로 살리지 못한 채 시행되었고, 10년이 지난 지금 다시금 ‘생활보호제도’로 퇴행할 위기에 처해있다.

1. 국민기초생활보장제도를 둘러싼 문제들

1) 보건복지가족부의 거짓말 또는 공염불

보건복지가족부는 2008년 10월2일자 보도자료에서 ‘부정수급 단속과 예방 활동으로 절감되는 예산은 부양의무자 기준 현실화 등으로 최저생계비 이하 저소득층에 대한 사각지대 축소에 투입하겠다’고 발표 했다.

또 같은 해 11월20일자 정부·여당의 고위당정회의에서 논의한 ‘범정부적인 사회안전망 개선 대책’에 대한 보도자료에서도 ‘기초보장 사각지대를 해소하기 위해서 부양의무자 기준 현실화를 적극적으로 추진할 계획으로, 부양실태 조사 및 소요예산 추계 후 내년 중 개선방안을 마련해 점진적·단계적으로 완화해 나갈 것’이라고 밝혔다.

그러나 2009년 9월 현재 별다른 부양의무자 기준 개선 조치는 이루어지지 않고 있다. 뿐만 아니라 보건복지가족부가 기획재정부에 요구한 2010년 예산안 자료에도 부양의무자 기준 완화 등 제도개선과 관련한 예산 추계는 존재하지 않는다.

취약계층을 발굴·보호하겠다는 계획은 더 황당하다. 복지부는 ‘기초보장 선정기준에 부합하지만 미신청 등으로 보호받지 못하는 저소득 취약계층을 적극적으로 조사·발굴해 보호할 예정’이라며 그 대상을 ‘국민연금·건강보험 등 사회보험료 연체가구, 단전·단수 가구 등 9만1천 가구이며, 조사결과 약 3만 가구를 추가로 보호’할 것으로 예상했다. 그러나 보건복지가족부가 제출한 자료에 의하면 추가로 보호한 가구는 3천372가구에 불과했다. 게다가 그 중 기초수급자로 선정된 가구는 단 1천362가구뿐이다.

계획을 지키지 않는 것보다 더 심각한 것은 의도적 여론 조작이다. 복지부는 ‘기초생활보장 부정수급자는 2004년 2천792가구(0.4%)에서 해마다 빠르게 증가해 2007년에는 3배 수준인 8천654가구(1%)로 증가했다’며 부정수급 차단을 위한 대책이 필요함을 역설했다.

그러나 복지부가 제시한 가구 모두가 도덕적 해이 상태에서 부정한 방법으로 수급을 받은 것은 아니다. 소득, 재산의 소폭 증가에 대해 인지하지 못한 경우가 대다수이다. 복지부조차도 보장비용을 징수할 경우 수급자로 다시 전락할 가구도 있다고 우려한다. 이에 ‘의도적 은닉’에 해당되는 가구에게만 ‘보장 비용 징수’를 결정하고 있다. 즉, 징수결정 부정수급가구만이 일반적으로 이야기 하는 의미의 부정수급가구라는 것이다.

복지부는 이를 잘 알고 있으면서도 ‘부정수급자 현황’은 비의도적 보장 탈피자까지 포함된 숫자로, ‘부정수급 징수 결정액’은 징수결정 부정수급 가구에게만 해당되는 액수로 자료를 작성해 마치 부정수급 문제가 매우 심각한 것처럼 여론을 호도하고 있다.

복지부가 제출한 자료에 의하면 징수가 결정된 부정수급 가구는 2004년 556가구였고, 2008년 3천632가구로 늘어났다. 이에 따르면 부정수급 가구는 2004년 0.07%에서 2008년 0.43%로 증가했을 뿐이다. 게다가 가구당 평균 징수결정액을 보면 2004년 163만3천원에서 90만원으로 대폭 줄어들었고 징수율 또한 같은 기간 72.8%에서 45.1%로 하락해 2007년 징수액은 14억7천446만원에 그치고 있다.

2) 이명박 정부, 기초생활보장제도 축소

기초생활보장수급자는 2001년 134만6천명에서 2009년 149만1천명으로 증가했다. 그러나 일반 수급자의 경우 2005년 138만4천명으로 대폭 증가하는가 싶더니 이후 2008년까지 오히려 지속적으로 감소해 마침내 130만2천명까지 줄어들었다. 수급자 숫자를 지탱한 것은 ‘조건부 수급자’ 및 ‘특례수급자’의 증가이다.

2008년, 2009년 조건부 수급자의 증가는 ‘근로빈곤층’의 증가와도 인과관계가 있다고 보인다. 예산상의 인원을 보면 2007년 167만4천명에서 2008년 159만6천명으로 줄고, 2009년에는 158만6천명까지 축소되었으나 추경을 통해 163만2천명으로 확대되는가 싶더니 2010년 요구안에서는 다시 162만5천명으로 줄었다.
이명박 정부는 그간 누누이 ‘일을 통한 탈빈곤’을 복지의 기본방향으로 강조해 왔다. 그런데 자활예산 현황을 보면 꼭 그렇지도 않은 듯하다. 자활의 예산상 인원 현황을 보면 2007년 7만1천명에서 2008년 4만9천명으로 급격히 감소한다. 근로유지형 자활근로는 축소하는 것이 바람직하다며 차상위 계층 참여를 제한한 것이 감소 사유이다.

그런데 2009년에는 ‘최저생계비 120%의 차상위 계층’을 일차적 대상으로 하는 공공근로형 일자리 확대 사업인 ‘희망근로프로젝트’ 사업을 펼치는 등 근로유지형 자활을 축소한 취지에 어긋나는 사업을 펼쳐 기본방향조차 혼란스럽게 하고 있다.

3) 빈곤률은 악화, 수급률은 제자리

가처분소득을 기준으로 한 통계청의 전국 전가구의 상대적 빈곤률은 2006년 14.6%에서 2008년 15.1%로 악화되었다. 2000년부터 통계가 있는 도시가구 기준의 상대적 빈곤률을 보면 9.8%에서 2008년 12.6%로 역시 악화되었다.

그럼에도 불구하고 기초생활보장 수급률은 큰 변화가 없다. 2004년 2.9%, 2005년 3.1%, 2006년 3.2%, 2007년 3.2%, 2008년 3.1%로 일관되게 3% 안팎을 유지하고 있다. 사회 경제적 상황과 무관하게 수급률이 일정하게 유지되고 있는 것은 정말 놀라운 일이다. 또한 기초생활보장제도가 사회안전망으로써 역할을 제대로 못하고 있음을 드러내는 일이기도 하다.

4) 사각지대에 놓인 빈곤층 100만 명

정부 자료에 의하더라도 빈곤층임에도, 기초생활보장제도 수급자가 되지 못하는 사각지대 규모는 410만 명으로 전인구의 약 8.4%나 되는 것으로 추정된다. 현재 빈곤인구는 585만 명으로 전인구의 11.9%이며 이 중 기초생활보장 및 긴급복지 수혜자는 175만 명으로 빈곤인구 전체의 29.9%에 불과하며, 나머지 70.1%는 공공부조의 사각지대에 놓여 있는 상황이다.

특히 소득과 재산이 모두 현행 기초생활보장 수급기준에 해당하는 데도 부양의무자기준으로 인해 수급자가 되지 못하는 사각지대는 1백만 명으로, 전체 빈곤인구의 17%나 된다. 정부는 민생안정 긴급지원 대책을 내놓았지만 근본적으로 빈곤의 급증을 일시적인 현상으로 보고 있기에 한시생계보호·긴급복지 대상자 확대 등을 내놓았으나 2009년 하반기 경기회복을 전제로 한 한시적 대책일 뿐 지속적이고 상설적인 대책이 아니다.

5) 비현실적 최저생계비, 사회복지예산 감축의 신호탄?

수급자로 선정된 이후에도 급여 수준이 낮아 적정한 보장이 되지 못한다는 지적도 존재한다. 최저생계비의 수준이 높아져야 선정기준, 급여수준이 모두 상향 조정될 수 있다. 최저생계비는 해가 갈수록 그 상대적 수준이 낮아져 최저생활도 어려운 수준이 되고 있다. 최저임금도 인상률이 높지 않은데 2002년 최저생계비는 최저임금의 72.9% 수준이었으나 2009년 최저생계비는 최저임금의 58.7% 수준에 머물고 있다.

이런 상황임에도 보건복지가족부가 8월25일 발표한 2010년 최저생계비는 금년 대비 2.75% 인상된 것으로 최저생계비 발표 이래 가장 낮은 수준의 인상률을 기록했다. 국민기초생활보장법 상에는 최저생계비 결정은 “국민의 소득·지출 수준과 수급권자의 가구유형 등 생활실태, 물가상승률 등을 고려해 최저생계비를 결정해야 한다.”라고 되어 있으나 비계측연도의 경우 사실상 생활실태는 제외한 채 ‘물가상승률’ 만을 반영해 왔다.

그 결과 1988년 도시가구 가계지출 대비 57.5%였던 최저생계비가 1994년 50.6%로 떨어지고, 2004년에는 41.3%로 떨어졌다. OECD에서 기준으로 삼는 중위소득과 비교해도 1999년에는 44%였는데 2004년에는 36.8%로 떨어졌다. 이러다 보니 계측연도에 이르러서는 실계측 결과와 차이가 커져 2004년 7.7%, 2007년 5.0%라는 상당히 큰 폭의 인상을 감행할 수밖에 없는 상황이 되었다. 올해 2.75%라는 낮은 인상률은 결국 계측연도인 2011년에도 큰 폭의 상승률을 초래해서 향후 국가재정에 큰 부담이 될 것이다.

이러한 부담을 안고도 최저생계비를 낮게 발표하는 이유는 최저생계비는 단순히 ‘국민기초생활보장제도의 급여수준’에만 영향을 미치는 것이 아니기 때문이다. 최저생계비는 국민기초생활보장제도 상의 현금급여 기준선이 될 뿐만 아니라 수급자를 선정하는 기준이 되고, 의료급여·노인장기요양보험·장애수당·장애아동수당 및 각종 사회복지서비스의 선정기준으로 활용되고 있다.

최저생계비를 낮게 잡을수록 정부는 사회복지예산을 감축할 수 있고, 국민들은 그만큼 사회복지서비스를 받을 수 없게 된다. 즉, 2010년 최저생계비 인상률이 사상 최저 수준이라는 것은 사회복지 예산의 긴축과 직접 연관이 되는 것이다.

    2. 국민기초생활보장제도 개선방안

1) 국민기초생활보장제도 기준 개선

① 부양의무자 기준 단계적 폐지 민주노동당은 과거 부양의무자 기준 폐지를 주장한 바 있다. 부양의무자 기준은 궁극적으로 폐지되어야 하지만 당장 적용하기 어렵다면 ‘폐지’를 목표로 단계적으로 부양의무자 기준을 개선해나가는 것도 바람직하다고 본다. 특히 부양능력 미약으로 분류되는 계층은 사실상 부양의무를 지기 어려운 빈곤층이라고 볼 수 있다.

최저생계비가 적정수준으로 인상되면 수급자로 포함되어야 하는 사람들인 것이다. 이들에게 부양의무를 부과하는 것은 시급히 개선되어야 할 사항이다. 이와 같은 관점에서 ‘선 수급자 선정, 후 부양의무자의 부양능력을 조사’를 통해 부양비용을 징수하는 방식이 도입되어야 한다.

이와 같은 방식이 실현가능하기 위해서는 반드시 소득파악 및 전달체계 구축이 선행되어야 한다. 한국 사회와 같이 불완전한 소득 파악 구조에서는 고소득자의 고의적인 부양비용 징수 회피를 막기가 어렵기 때문이다.

부양비용을 징수하기 위해 징수 전담자를 두거나 독립기관을 신설하거나 위탁업무수행기관을 두는 것도 사회복지의 특성상 바람직하지 않으니, 결국 부양의무자에게 부양비용을 부과하고 징수하기 위해서는 ‘전달체계 개편’이 필요할 것이다. 사회복지사무소와 같은 복지 전달체계의 지역거점센터가 존재하고, 그곳을 통해 철저한 사례관리가 이루어져야만 수급자도 부양의무자도 제도에 대해 바르게 이해하고 수용할 수 있을 것이다.

② 최저생계비 현실화 비현실적으로 낮은 최저생계비에 대한 사회적 공감대는 비교적 넓게 형성되어 있는데 비해, 최저생계비 현실화 요구에 대한 반영은 ‘인상률’로만 나타나다 보니 최저생계비 발표 시기에만 일시적으로 관심이 쏠린다. 그러나 최저생계비 현실화 요구는 단순한 ‘최저생계비 인상’에 그치는 것이 아니다.

‘최저생계비’에 대한 입장은 곧 ‘기초생활보장제도’에 대한 입장이며, 이는 ‘복지’를 바라보는 근원적 시선이 된다. 필자는 2008년 12월 ‘소득·지출의 적정수준 이상이 되도록 상대빈곤선 방식으로 최저생계비를 결정해야 한다’(제6조1항)라고 상대적 빈곤선 도입을 명문화하는 ‘국민기초생활보장법 개정안’을 제출했다.

③ 소득인정액 기준 개선 재산의 소득환산율의 하향 조정이 필요하다. 발제자 및 참여연대의 의견과 같이 일반재산의 경우 현행 2년 100%(월 4.17%)의 환산율을 최소한 4년 100%(월 2.08%)로 하향조정할 필요가 있다. 자동차에 대한 환산율 100%도 시급히 하향조정하고, 안타까운 탈락자(최저생계비 절반 이하의 소득, 혹은 주거지가 없는 가구 등)에게는 적용 자체를 제외해야 한다.

④ (간주)부양비 및 추정소득 폐지 부양능력이 미약한 부양의무자로부터 부양비를 지급받는 것을 전제로 기초생활보장 수급자로 선정하며 부양의무자 가구 최저생계비의 130%를 차감한 금액의 40%를 부양비로 부과한다. 부양비는 실제로 받는 금액이 아니라 제도 설계상 ‘부양비를 받는 것으로 간주’하므로 간주 부양비라고 불리고 있다.

실제 받고 있는 부양비는 사적이전소득으로 산정하면 된다. 받지도 않는 부양비를 ‘소득’으로 책정해 급여만 낮추는 것이다. 간주부양비는 시급히 폐지되어야 하지만 ‘부양비 부과’ 방식으로 부양의무자 기준을 폐지한다면 간주부양비 문제는 함께 해결될 수 있을 것으로 보인다.

추정소득은 근로능력이 있는, 또는 근로능력이 있어 보이는 가구원이 있을 경우 부과한다. 한 번이라도 근로경험이 있는 중증장애인, 놀이방에 아이를 맡겨 본 적이 있거나 실업자인 경우에도 추정소득을 부과하며 수급자가 일용직, 파트타임, 노점 등 소득파악이 쉽지 않은 경우에도 추정소득을 부과한다. 그러나 이러한 추정소득에 대해서는 폐지하는 것이 적절할 것으로 여겨진다.

실제 소득과는 아무런 상관도 없이 부과되는 ‘추정소득’은 급여 수준을 낮추거나 아예 수급자로 선정되지 못하게 하는 이유가 되기도 하기 때문이다. 근로소득은 실제소득을 파악하도록 노력하는 것도 중요하지만 정부가 적극적 근로 유인 장치를 마련하는 것이 더 실질적인 효과가 있을 것이다.

⑤ 유연한 제도 운영 신청, 선정과정에 있어서 경직성을 벗는 것 또한 제도의 권리보장 측면을 강화하는데 도움이 될 것이다. 수급 신청을 하기까지 망설이고, 한번 선정되면 제외될까 노심초사하는 경직된 제도에서는 ‘권리보장’이 강화되기는 어렵다. 인터넷 등을 통해 기초생활수급 가능 여부, 수급액 등 관련 사항을 조회를 할 수 있도록 열어주는 것도 방법이 될 수 있을 것이다.

국가가 기초생활보장수급 제도에 대한 정기적 안내를 하도록 하는 것도 유용할 것이다. 연말정산만큼만 국가에서 홍보를 하더라도 제도에 대한 시혜적·잔여적 시각이 해소될 수 있을 것이다.

2) 개별급여 도입을 통한 기초생활보장제도 확대

재산기준과 부양의무자 기준을 완화한다고 해도 대규모의 비수급 빈곤층과 차상위 계층은 여전히 존재한다. 현행법이 정한 차상위 계층은 소득인정액이 최저생계비의 100분의 120 이하인 계층이다. 그러나 차상위 계층도 최저생계비와 마찬가지로 상대적 기준을 마련하는 것이 필요하다.

차상위 계층에 대한 재정의 후 이들이 ‘욕구에 따른 급여’를 받을 수 있도록 개별급여를 도입해야 한다. 차상위 계층은 기초생활보장제도가 가지고 있는 통합 급여의 특징상 모든 급여에서 제외되어 오히려 수급 빈곤층보다 더 열악한 처지에 있기도 한다. 차상위 계층에 대해 의료와 교육, 주거비를 경감할 수 있도록 현물급여를 확대하는 것은 빈곤예방 및 기초보장법 자체의 비용을 절감하는 효과도 있을 것이다.

그러나 주의할 것은 현재의 수급자는 통합급여 제도를 유지해야 한다는 것이다. 또한 최저생계비 이하의 재산, 소득을 가지고 있으면서 부양의무자 기준 등으로 인해 수급자가 되지 못한, 즉 사각지대에 놓인 빈곤층은 통합급여를 받는 기초생활보장제도로 들어와야 한다.

차상위 계층은 훨씬 넓은 범위에서 상대적 빈곤 가구까지 포괄해 정의해야 하며, 이들은 가구 상황에서 따라 필요한 급여를 받을 수 있도록 하는 것이 바람직하다. 이와 같은 차상위 계층 범위 확대는 여타 사회서비스 대상자 확대에도 연쇄적으로 작용하게 될 것이다.

3) 근로빈곤층 지원 강화

기초생활보장제도의 맹점 중 하나는 근로능력이 있는 수급자에 대한 자립촉진 방안이 미비하다는 것이다. 근로능력이 있는 수급자가 수급에서 벗어나는 것을 효과적으로 지원해주는 제도가 마련되어야 한다. 적어도 근로능력 수급자를 노동시장으로 등 떠미는 강제적 노동부과 방식이 아니라, 일하면서 탈수급 이후를 준비할 수 있도록 제도적으로 보장해 주는 것이 필요하다.

근로소득공제의 공제율 50%까지 확대, 중증장애인 등의 경우 추가 공제 적용, 일정기간 동안 금융재산 적립 인정, 탈수급 이후에도 일정기간 생계급여를 제외한 수급권 유지, 탈수급 이후에도 일정기간 자활근로 보장 등이 방안이 될 수 있을 것이다. 또한 근로빈곤층이 전국민고용보험제와 같은 사회보험 도입을 통해 기초생활보장제도로 유입되기 전 단계의 안전망에서 보호되도록 하는 것도 매우 중요한 과제이다.