국민적 대표성과 시민사회 다원성 반영하는 인선절차 촉구한다 > 기획 연재

보도에 따르면 청와대에서 국가인권위원회(이하 ‘인권위’로 약칭함) 신임 위원장의 인선작업에 착수하였다고 한다. 그런데 현재 그 인선절차는 인권기구에 대한 국내외적 기준들에 전혀 미치지 못함은 물론, 사회적 공론화 과정과도 거리가 멀게 진행되고 있다. 이는 최근 인권위의 위상 저하 사태와 함께 인권위 및 우리 사회의 미래를 위하여 심히 우려스러운 일이 아닐 수 없다. 이에 ‘국가인권위원회 독립성 수호를 위한 법학교수모임’과 ‘민주주의법학연구회’ 소속 법학교수들은 현 상황에 대하여 우려를 표명하며, 인선절차에 관하여 다음 사항들을 촉구하고자 한다.

1. 대통령의 국가인권위원장 임명행위는 법의 기속을 받는 행위이다.

대통령은 국가인권위원회법(이하 “인권위법”이라 한다)에 의거하여 국가인권위원회 위원장(이하 “인권위원장”이라 한다)에 대한 임명권을 행사하게 된다. 국가인권위원장을 주권자인 국민이 직접 임명하는 방법이 없는 한, 대통령제의 헌법질서에서 인권위원장을 대통령이 임명하도록 하는 것 자체가 부당한 것은 아니다. 그러나 대통령의 인권위원장 임명권은 행정공무원에 대한 임명권과 그 성질이 같을 수 없다. 인권위는 입법, 행정, 사법의 3부 그 어디에도 속하지 않는 독립적 국가기구이며, 헌법의 인권장전을 직접 구현하는 기구이기 때문이다.

따라서 대통령의 인권위원장 임명권은 행정수반으로서의 지위에서가 아니라, 국가원수로서의 지위에서 나온다고 보아야 할 것이며. 그 임명의 의의는 인권위원장과 인권위원회의 민주적 대표성을 담보해 주는 데서 찾아야 한다. 따라서 인권위원장의 올바른 인선을 위해서 우리 헌법질서에서 인권위가 차지하는 비중과 그 헌법적 위상에 대한 정확한 인식이 선행되어야 한다.

그러나 현재의 인선과정은 인권위원장의 임명권이 대통령의 배타적․독점적 권한이며 순전히 자유재량 사항인 양 진행되고 있다. 국민적 총의를 모으려는 공론화 과정은 찾아 볼 수 없다. 청와대는 인권위의 헌법적 위상을 재인식하고 보다 진지한 자세로 국민적 대표성과 책임성에 충실한 인사절차를 진행해야 할 것이다.

2.국가인권위원회는 일개 행정위원회가 아니므로 그 인선절차는 여타 다른 행정부처의 장의 임명절차와는 구분되어야 한다.

인권위는 그 소속이 규정되어 있지 않은 독립된 국가기구로서, 정부조직법 상의 다른 행정위원회와는 다르다. 따라서 인권위의 위원장과 다른 행정위원회의 위원장의 임명권을 다 같이 대통령이 보유한다고 해서, 그 인선절차도 동일한 수준에서 진행시킬 수는 없는 일이다. 인권위원장의 인선과정은 단순히 행정부 소속 기관장의 인사절차가 아니라 대법원장, 헌법재판소장, 감사원장 등 다른 독립기구의 장에 대한 인선과 같은 차원에서 신중하고 심도있게 처리되어야 할 것이다.

따라서 인권위원장의 인선기준과 절차도 여타 행정위원회의 그것과 구분되어야 한다. 예컨대, 다른 행정위원회 위원장의 경우 이른바 정치적 충성도가 인선의 주요 요인이 될 수도 있겠지만, 인권위원장의 경우에 그 점은 도리어 인권위원장 부적격사유로 간주해야 한다. 인권위원장과 대통령의 관계가 인권적 대표성으로 연결되지 않고 정파적 동업자로서의 만남이 되어서는 곤란하다.

그러나 현재의 인선과정은 정부 일개 부처의 장의 인사절차와 차이가 없어 보이며, 인선의 범위와 기준도 정치적 이해관계를 넘어서지 못하는 것이 아닌가 우려된다. 청와대는 인권위의 독립성에 걸맞게 인선의 수준과 범위를 보다 넓히고 정파적 틀을 넘는 인사절차를 진행하여야 할 것이다.

3.국가인권위원회 위원장의 임명절차는 인권위의 위상에 비추어 국회의 인사청문절차에 준하는 공개적인 검증과정을 거쳐야 할 것이다.

국회의 인사청문절차는 한편으로는 대통령의 임명권이 국민적 대표성을 옳게 담보할 수 있도록 도와주고, 다른 한편으로는 대통령의 임명권이 오용되거나 남용될 위험성을 방지하는 장치라고 할 수 있다. 따라서 인권위원장의 임명에 있어서도 원칙적으로는 국회의 인사청문절차를 거치도록 하는 것이 바람직할 것이다. 실제로 국가인권기구의 설립 교본인 유엔 핸드북에서도 그 임명방식은 “독립성 확보를 위하여 의회와 같은 국민 대표기관에서 담당해야 한다”고 권고하고 있다.

그러나 현재 국회 인사특별위원회 및 소관 상임위원회의 인사청문의 대상은, 그 임명에 국회의 동의를 요하는 대법원장, 헌법재판소장, 국무총리, 감사원장, 대법관을 포함하여 헌법재판소 재판관, 중앙선거관리위원회 위원, 국무위원, 방송통신위원회 위원장, 국가정보원장, 국세청장, 검찰총장, 경찰청장, 합동참모의장 등으로 한정되어 있다. 그런 예들과 비교해 볼 때, 인권위원장이 국회 인사청문의 대상이 되지 않은 것은 오히려 이상한 일이라고 보아야 할 것이다. 다만, 현행법상의 미비로 인사청문회를 열 수 없다면, 대신 그에 준하는 공개적이고 투명한 검증과정을 거쳐야 할 것이다.

그러나 현재의 인선과정은 단지 청와대 수석실 혹은 비선 조직에서 내부적으로 검토하고 최종 낙점하는 식으로 종결될 가능성이 커 보인다. 공개적이고 투명한 검증절차에 대한 의지는 전혀 찾아 볼 수 없다. 그러나 이는 국가인권기구 구성에 관한 국제 기준에도 맞지 않고, 우리 헌법질서상 다른 고위 공직자 인선절차의 수준에도 훨씬 못 미친다. 마땅히 국회의 인사청문에 준하는 공명정대한 검증과정이 요구된다고 할 것이다.

4.국가인권위원회의 구성은 시민사회의 다원성을 반영하여야 하며, 인권위원장 인선과정은 인권 및 사회단체들의 협력 하에 진행되어야 한다.

인권기구의 설립지침인 파리원칙은 국가인권기구의 구성은 사회 각계각층의 분포를 반영해야 하며, 구성원의 임명 또는 선출은 “인권보장과 증진에 관련된 다양한 사회집단, 특히 인권을 위해 활동하는 NGO, 노동조합, 관련 사회 및 직능단체(변호사, 의사, 언론인, 과학자협회), 사상 및 종교 단체, 대학과 전문가들, 의회, 정부부처(자문 역할)의 참여를 보장하는 절차”에 따라 진행할 것을 권고하고 있다. 또한 파리원칙을 구체화한 유엔 핸드북에서도 그 원칙을 재확인하며, 인권기구의 구성에서 사회적 다원성과 다양성이 필수적인 요소임을 강조하고 있다.

인권은 특히 국가권력의 구성에서 자신의 이익을 대표하기 어렵고 사회적 다수로부터 소외되기 쉬운 약자 및 소수자들의 인간존엄과 인간다운 삶을 지켜내는 데 그 의의가 있다고 할 때, 인권위의 구성에서 이와 같은 사회적 다원성과 다양성의 요청은 당연하다고 할 것이다. 또한 인권의 초(超)국가적이며 전(前)국가적인 본질상, 인권위는 단순한 국가기구가 아니라 반관반민(半官半民)의 기구가 되어야 한다. 즉 국가기구이면서 국가권력에 거리를 두고, 국가기구이면서 시민사회에 의존하는 존재가 되어야 한다. 따라서 인권위원장의 임명과정에서 시민사회와의 협력과 공조는 절실히 요구된다고 할 것이다.

그러나 현재의 인선절차는 청와대 내의 폐쇄적인 과정에 불과하며, 시민사회와의 협력은커녕 도리어 시민사회를 소외시키는 방향으로 진행되고 있다. 시민사회 제 단체에 후보자의 추천을 구하거나 그 의견을 묻는 과정도 전혀 없다. 청와대는 애초에 인권위의 출범이 국내외의 인권시민단체의 열망과 헌신에 힘입은 역사적 사실을 상기하기 바란다.

5.인권위원장의 자격에 관한 실체적 요건들을 숙지하여야 할 것이다.

인권위법은 인권위원의 자격에 대하여 “인권문제에 관하여 전문적인 지식과 경험이 있고 인권의 보장과 향상을 위한 업무를 공정하고 독립적으로 수행할 수 있다고 인정되는” 인물이라고 규정하고 있다. ‘인권위 독립성 수호를 위한 법학교수모임’은 인권단체들과 함께 그에 관한 구체적 가이드라인을 제시한 바 있다. 청와대는 인권위원장 인선절차를 진행하는 과정에서 그러한 요건들을 다시 한 번 숙지하기를 바란다. 그 가이드라인의 개요는 아래와 같다.

1. 인권위원장은 인권에 관한 전문성, 경험, 그리고 인권지향성을 갖춘 인물이어야 한다.
2. 인권위원장은 인권위의 독립성을 수호할 의지가 있는 인물이어야 한다.
3. 인권위원장은 정파적 이해관계로부터 자유로운 인물이어야 한다.
4. 인권위원장은 국내 인권상황에 대해 깊이 이해하고 그 문제점에 대한 개선의지가 뚜렷하며, 인권위 8년의 성과를 계승하고 그 한계를 극복할 수 있는 인물이어야 한다.
5. 인권위원장은 국제인권기준을 국내에 실현할 의지가 있는 인물이어야 한다.
6. 인권위원장은 국제사회에서 존중받으며, 국제사회의 인권증진에 기여할 수 있는 인물이어야 한다.
7. 인권위원장은 시민사회의 목소리에 귀를 기울이고 원활하게 협력할 수 있는 인물이어야 한다.
8. 인권위원장은 도덕적으로 청렴한 인물이어야 한다.

2009년 7월 15일

국가인권위원회 독립성 수호를 위한 법학교수모임(회장 김승환 전북대 법학전문대학원 교수) / 민주주의 법학 연구회(회장 서경석 인하대 법학전문대학원 교수)