[논단1] 삶의 질의 세계화와 한국형 복지공동체의 실상 > 기획 연재

[논단1]

삶의 질의 세계화와 한국형 복지공동체의 실상

재정규모는 모든 제도의 발전과 한계를 최종적으로 규정짓는 요인이다. 아무리 기본 정책방향과 체계를 마련해 놓았다 하더라도 이를 뒷받침할 수 있는 재정이 확보되지 않으면 의미가 없다. 김영삼정부가 제안한대로 생산적 복지를 제대로 추구하려면 복지예산의 절대적 증액은 필요불가결한 요소이다. 재정이 확보되지 않으면, 복지방향을 둘러싼 이제까지의 무성한 논의도 아무런 의미를 갖지 못하는 것이다.

 이 글은 지난 5월 공보처에서 발간한 "민주공동체 시민운동의 이론과 실제 - 한국형 복지공동체의 건설 -" 중에서 박세일 대통령 사회복지 수석비서관의 "삶의 질의 세계화; 한국형 복지공동체의 구축"(제 2장제 1절)부분에 대한 비판적 검토를 목적으로 한다. 박 수석의 기본 논지를 요약하면 아래와 같다.

 20세기를 마감하며 21세기를 준비하는 현 시점에서 우리나라는 급변하는 국내와 환경에 적극적으로 대처해야 할 상황에 놓여 있다. 즉, 밖으로는 세계화의 시대적 흐름속에 국가경쟁력을 강화하며, 안으로는 통일에 대비하고 경제사회적 여건변화에 효율적으로 대응하면서 국민경제 수준에 걸 맞는 "삶의 질"을 선진화시키는 것이 국가의 주요 정채과제로 등장하고 있다. 우리나나는 국민소득 1만 불을 넘어서고 있으나, 복지수준은 경제수준에 비해 매우 뒤떨어지는 것으로 평가되고 있다. 따라서 21세기를 대비한 새로운 복지이념의 정립이 요청되며 삶의 질의 세계화를 위한 "한국형 복지공동체(생산적. 사전적(事前的) 복지, 공동체형 복지, 정신적 , 문화적 복지, 사회통합형 복지)의 건설을 지향하여야 한다.

 위와 같은 논리는 대통령 수석의 사견이라기 보다는 김영삼정부 출범이후 사회복지정책의 기조를 여실히 반영하는 것이기에 이 글에서는 먼저 대통령 복지구성과 국민복지기회간의 기본구상의 주요 내용 및 중심논지를 살펴보고, 이러한 논지를 주창하게 된 배경과 그것이 사회복지발달에 던져주는 시사점이 무엇인지를 정리함으로써 박 수석의 글에 대한 비판적 검토와 이해를 도모하고자 한다.
 1995년 3월 23일 김영삼대통령은 "세계화" 추진전략의 하나로 "삶의 질의 세계화를 위한 복지구상"(이하 "복지구상")을 발표하였다. 이는 기본적으로 95년 1월 26일에 제시한 세계화구상의 후속 조치적 성격을 가지는 것으로 부분적으로는 95년 3월 6일 덴마크 코펜하겐에서 개막되어 3월 12일 폐막된 UN 사회개발 정상회의(World Summit for Social De-velopment; WSSD)를 통한 사회복지부문에 대한 관심의 제고도 한 몫을 한 것으로 보여진다. 또한 95년 12월 29일 국민복지기획단의 주최로 열린 공청회에서 "삶의 질 세계화를 위한 국민복지기본구상(안)"(이하 "국민복지 기본구상")이 발표되었다. 이는 "김영삼 대통령의 복지구상"의 후속 작업의 성격을 갖는 것이다. 국민복지기획단은 95년 5월 세계화 추진위원회의 건의에 따라 총리실 산하에 구성되었으며, 학계인사 6명, 연구기관인사 4명, 언론계인사 2명, 시민단체 대표 2명, 관련부처 공무원 7명 등 총 22명의 위원과 21명의 전문위원으로 이루어졌다.
 김영삼정부는 집권이래 신한국 창조에서부터 신경제, 고통분담론, 국가경쟁력, 세계화에 이르기까지 과거 군사정권과의 차별성을 강조하면서, 끊임없이 정치, 경제, 사회부문의 개혁의지를 담은 신조어를 창조해 왔다. 삶의 질의 세계화를 위한 복지구상도 국민통합을 위한 집권 이데올로기 창출 작업의 연장선상에서 이해될 수 있을 것이다.
 김대통령의 복지구상의 논리는 선진 복지국가의 경험을 통해(?) 신보수주의자가 국가의 실패라고 지적한 국가의 시장침식에 의한 경제침체, 근로의욕 감퇴 등 복지병의 전철을 밟지 않는 동시에 한국적인 가족부양 전통과 상부상조정신은 전통적 가치를 최대한 유지함으로써 국가개입을 최소화하고, 소비적인 복지가 아닌 "생산적 복지"(?)를 추구하는 한국적 복지모형을 정립하겠다는 것이다.
 이러한 한국적 복지 모형의 핵심은 한마디로 생산적 복지의 추구라고 할 수 있다. 생산적 복지란 수해자의 "자구자조" 노력이 전제되는 가운데 자활 할 수 있는 여건을 마련해 주는데 역점을 두는 투자형 복지정책을 의미한다. 이는 사회복지가 경제성장과 상충관계에 놓일 가능성이 높은 단순 구호차원의 "소비적 복지정책"을 지양하고, 경제성장과 상호보완적일 수 있는 "생산적, 예방적 복지정책"을 지향하는, 이른바 사회복지 패러다임의 대 전환을 시도하겠다는 것을 의미하는 것이다.
 이러한 패러다임의 문제점을 몇 가지 지적할 필요가 있겠다.
 첫째, 성장과 복지의 조화라는 이념을 전제로 한다는 것은 복지가 성장의 기반을 잠식하는 것이 아니라 잠재적인 성장의 동인이며, 양자의 관계가 필요불가결한 게 조화, 병행되어야만 한다고 보는 것이다. 이는 복지부문에 대한 지출은 소비가 아니라 투자라고 본다는 것을 의미하므로 복지부문에 대한 재정지출의 획기적인 증가가 보다 전향적이고 긍정적으로 검토되어야 할 것이다. 그러나 복지예산 증가율의 대폭적 확대에 대한 정책적 의지를 표명하는 차원에서 주장되었던 구체적인 목표치의 명시 시도가 좌절되는 등 예산 배분건을 가지고 있는 재정경제원은 복지부문에 대한 예산증가를 상당히 소극적으로 다루고 있다. 즉 탈상품화 된 사회적 급여권의 보장이 아니라 수혜자 스스로의 자구노력을 전제한 투자형 복지정책인 것이다
 둘째, 한국적 전통과 세계적 보편성의 조화를 추구한다고 했을 때 실제로 선진국과 달리 발전시킬 수 있는 경로 효친, 가정중시 등의 고유한 한국적 전통의 실체가 있는가 하는 것이다. 사회변동과 함께 가족의 전통적인 부양기능의 약화 및 가치관의 변화는 한국에서도 예외 없이 일어났으며, 이는 선진국보다 급격히 일어나고 있다. 과연 한국의 전통을 유지, 발전시킬 수 있을 것인가에 대한 의문이 강력히 제기되고 있다.
 셋째, 생산적 복지, 예방적 복지의 추구를 내걸고도 이에 따른 복지제도의 내용을 전혀 마련하지 못하고 있다. 즉 적극적 노동시장정책과의 긴밀한 연계가 이루어지지 않고 있다.
 넷째, 복지공급 주체를 다원화하는 복지공동체의 구축이라는 이면에는 국가책임의 회피 논리가 작용하는 것이 아닌가에 대한 우려로 복지국가 초기 단계에 있는 우리나라에서 적절한 것인가 하는 점이다.
 구체적으로 이러한 사회복지 패러다임의 변화를 담고 있는 "삶의 질의 세계화" 전략의 기본원칙을 살펴보면 첫째, 최저수준보장의 원칙 둘째, 생산적 복지의 원칙 셋째, 공동체적 복지의 원칙 넷째, 정보화, 효율화의 원칙 다섯째, 안전중시의 원칙 등이다.
 중요한 원칙만 간략히 살펴보면, 근로능력이 없고, 최저수준이하에 놓여 있는 빈민에 대해서는 최저수준(national minimum)의 생활을 보장하되, 근로능력이 있는 자는 자활을 원칙으로 하며, 이를 위해 직업훈련 및 취업알선 등의 자활지원을 중점적으로 강화하겠다는 것이다. 또한 중요한 원칙의 하나로 복지부문에서의 정부와 민간의 공동책임과 그에 따른 역할분담을 "공동체적 복지원칙"으로 제시하고 있다. 이는 정부가 다양한 모든 복지욕구에 적절히 대응할 수 없으며, 민간의 인적, 물적 참여가 필연적이라는 판단에 의거한 것이다.
 한편 이들 원칙의 실현을 위한 주요 정책과제로는 첫째, 취약계층을 위한 공적부조의 확대 둘째, 고령화 시대에 대비한 노인복지의 확충 셋째, 여성의 사회참여 지원 넷째, 사회보장제도의 개선 다섯째, 사회 안전체계의 확립 여섯째, 21세기형 환경개선 종합대책의 마련을 들고 있다.
 또한 "국민복지 기본구상"은 ①21세기 국민복지의 비전 ②수급자 중심의 사회보험제도 구축 ③국민최저 생활수준의 보장 ④보편적 사회복지서비스의 확충 ⑤복지공동체의 구축이라는 5개의 부문으로 구성되어 있다.
 그렇다면 생산적 복지를 핵심적 내용으로 하는 복지구상의 제안배경은 무엇인가? 그것은 세계화를 국정목표로 추진하는 시점에 국민경제수준에 걸 맞는 삶의 질의 세계화를 확보하지 않고서는 지속적인 경제발전에 매진할 수 있도록 국민을 통합해 낼 수 없으며, 따라서 국민의 삶의 질 제고를 위한 복지부문의 발전은 지속적 경제성장에 필요불가결한 요소라고 는 것이다. 즉 근대화시대에는 성장우선주의 이데올로기로도 국민통합을 이끌어낼 수 있었지만 현시점에는 그동안의 경제발전과정에서 발생한 소외와 불평등 문제에 대한 우선적 해결 없이는 즉 경제발전성과의 재분배기제로서의 사회복지의 제고를 통한 국민의 실질적이고 직접적인 삶의 질의 제고 없이는 더 이상 국민통합을 이끌어 낼 수 없다는 판단에 근거한 것이라고 생각된다.
 그동안 급속한 산업화를 통한 경제성장 과정에서 자연스럽게 증가해 온 국민의 복지욕구를 더 이상 외면할 수 없는 실정이 그나마 김영삼정부가 복지확대 자체를 포기 없는 실정이 그나마 김영삼정부가 복지확대 자체를 포기할 수 없었던 중요한 요인으로 작용했던 것으로 생각된다. 이제 더 이상 국민의 삶의 질의 동결을 담보로 경제 성장을 끌어나가기에는 그동안 국민이 너무 많이 기다려왔고, 이제는 국민들이 그동안의 경제성장과정으로서의 회생과 양보에 대해 보상을 받아야 할 때라고 생각하고 있다. 즉 세계의 무한 경쟁시대에 국가생존적 심사 각성을 강조한다고 해도 국민 개인이 피부로 느낄 수 있는 직접적인 국민 삶의 질의 제고 없이 경제성장 이데올로기만으로는 더 이상 국민이 움직이지 않는다는 것이다. 국민의 동의와 협조 없는 경제성장은 있을 수 없기 때문에 이제 복지의 발전이 경제발전의 발목을 잡게 된 시점에 있는 것이다. 바로 이 점에서 김영삼정부도 복지부문의 확대 필요성을 느끼는 것이다.
 한편, 개발도상국에 대한 초국가기구의 영향과 규제도 복지수준 제고를 촉구하는 요인으로 작용하고 있다. 케인지안 복지국가의 특징이라 할 수 있는 일국의 정치 경제 사회적 산물이던 복지가 이제는 더 이상 이국의 정치 경제적 산물로 머무르지 않고 복지에 대한 세계적 영향력 및 규정성이 확대되고 있다. 즉 세계화에 따른 초국가기구의 영향 및 압력으로 인한 복지의 제고(블루라운드, 그린라운드, 복지라운드)를 어떤 측면에서 이해할 수 있을지, 즉 선진국의 지속적 지배위치를 담보하기 위한 제국주의 논리의 연장으로 보든지, 아니면 개도국의 복지수준의 강제적 제고라는 측면에서 긍정적으로 파악하든지 간에 초국가기구가 개도국의 복지수준에까지 영향을 미치게 된 것은 사실이다.
 우리나라는 선진국으로의 진입을 위한 단계로 OECD 가입 및 ILO조약에 동의 작업을 진행 중에 있다. 이러한 국제기구에의 가입은 경제수준에 걸 맞는 복지수준의 제고를 회원국의 기본 자격요건으로 요구하게 된다. 따라서 선진국으로의 진입을 위한 하나의 단계로 여겨지고 있는 국제기구에의 가입은 경제수준에 비해 훨씬 낙후된 한국의 복지지출 규모와 복지수준을 고려할 때, 한국의 복지수준 재고에 상당한 압력으로 작용한 것을 볼 수 있다.
 이와 같은 복지구상의 방향은 ①기업복지의 활성화 ②민영화(Privatization) ③가족책임주의의 강화와 국가 개입의 최소화로 귀결될 것으로 전망할 수 있다.
 첫째, 보다 유능한 노동력의 확보와 노동력의 안정적인 확보를 위하여 기업복지가 활용될 것이다. 지금과 같이 국가개입의 최소화 원칙이 지속되는 한 복지주체로서의 기업의 역할은 보다 커질 것이라 생각한다. 즉 국가에 의한 최소한의 기본보장 이외의 복지부문에서 기어주체의 복지가 커다란 역할을 담당할 것으로 예상된다. 이러한 기업복지는 노동생산성고 직접적으로 연계되고 (workfare), 유능한 노동력 확보의 관건으로 작용할 것이므로 생산적 복지의 추구와 맞물리면서 그 중요성이 점차 증대될 것으로 생각된다.
 둘째, 국가의 복지부문에서의 역할을 최소한의 기본보장으로 한정하는 복지구상 구도하에서, 다양한 복지욕구의 충족을 위해서는 기본보장 이상의 부분을 담당하는 복지 제공 주체의 다양화가 이루어질 수밖에 없다. 따라서 위에서 살펴본 것처럼 기업이 복지제공의 중요한 주체가 될 것이며, 또한 영리를 추구하는 복지산업(welfare industry)의 관점에서 민간이 복지제공의 주체로 등장할 것이다.
 셋째, 생활보호제도 등 우리나라의 기존 복지제도를 살펴보면, 가족책임 우선주의에 기반하고 있음을 알 수 있다. 즉 국가개입은 최후의 수단으로 미뤄놓고 가능한 가족의 책임으로 부양책임을 전가시키고 있는 체계이다. 복지구상은 이러한 기조를 더욱 강화시키는 방향으로 전개될 것으로 보인다. 과도한 국가개입의 배제라는 선진복지국가로부터의 경험을 기초보장체제도 제대로 정립되지 않은 상태인 우리나라에 작용함으로써 "최소한의 국가개입도 최대한 배제"라는 원칙으로 변경, 적용할 것으로 보인다.
 그렇기에 복지구상의 실현을 위한 두 가지 전제요건이 필요하다.
 첫째, 예산의 절대적 증가가 요구된다. 재정규모는 모든 제도의 발전과 한계를 최종적으로 규정짓는 요인이다. 아무리 기본 정책방향과 체계를 마련해 놓았다하더라도 이를 뒷받침할 수 있는 재정이 확보되지 않으며 의미가 없다. 김영삼정부가 제안한대로 생산적 복지를 제대로 추구하려면 복지예산의 절대적 증액은 필요불가결한 요소이다. 재정이 확보되지 않으면, 복지방향을 둘러싼 이제까지의 무성한 논의도 아무런 의미를 가지지 못하는 것이다. 특히 "국민복지 기본구상"에서 복지프로그램의 개선 및 도입과 관련하여 각 단위사업별 소요예산의 제시 없이 재원조달에 대한 총량적 규모의 확대 규모를 전년대비 예산증가율만으로 제시하고 있다. 이와 같이 소요재원 규모의 구체적인 검토가 없었다는 것은 각 사업의 실현가능성에 대한 의문을 제기하는 것이다.
 둘째, 복지제공 주체의 다원화 경향이 국가책임의 축소나 면제로 이어져서는 안 된다. 복지구상의 주요한 내용 중의 하나가 복지부담의 분산이다. 즉 복지부담의 분화를 시도하겠다는 것이다. 정부가 국민복지에 대한 책임을 모두 지는 형태보다는 민간의 물적, 인적 자원을 동원하여 복지 분담을 꾀하겠다는 것이다. 국가가 복지부문에서 민간과의 역할분담을 가졌다는 것은 자연스러운 발전방향이라 할 수 있으나, 문제는 "어떤 수준에서 국가와 민간의 역할분담을 설정할 것인가"이다. 민간이 맡는 부문은 국가가 기초적 책임을 다한 이상의 부분이어야 한다. 민간에게 기초적인 복지부문에까지 떠맡겨져서는 안 될 것이다. 국가가 기초복지의 책임은 완성하고 다양한 복지욕구에 대한 자율적인 민간의 복지참여 유도방안 등이 병행적으로 이루어져야 한다. 그렇지 않다면 극과 극의 복지형태가 공존하는 가운데, 국가복지 수혜자층과 민간 부문 복지수혜자층의 구분에 따라, 국민의 새로운 이원적 계층분화의 깊은 골이 형성될 것이다.
 그동안 한국의 복지정책은 경제성장의 시녀적 부속물로 권위주의적 통치자들의 온정주의적 정치적 수사로 왜곡되어 정당한 자리를 차지하지 못하였고 그 결과 오늘날 보는 바와 같은 매우 지체된 문제투성이의 복지제도를 가져와서 사회불안과 갈등과 분열을 해결하기는커녕 오히려 조장하여 왔다. 이제 삶의 질 향상이 우리사회의 주요한 관심이 되고 있고 그 중요성에 대해서도 이의를 달지 않는다. 문민정부 출범이후 기대와는 달리 국가경쟁력 제고논리에 재단당할 수밖에 없었던 복지부문의 정체를 극복하기 위한 열려진 가능성 앞에서 국민복지에 대한 관심과 요구는 어느 때보다 절실히 요청된다. 우리의 살의 질을 높이는 사회복지의 획득은 주어지는 것이 아니라 쟁취하는 것이기에 더욱 그러하다.

글 / 모지환 (중앙대 사회복지학과 강사)