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[쟁점]

 

보건복지사무소 운영에 관한 일고

 

지금까지 동, 면사무소에서 맡아오던 장애우복지 등 복지업무를 보건복지사무소로 일괄 통합해서 운영한다는 정부안이 발표되었다. 정부발표를 계기로 궁금증이 일고 있는 보건복지사무소에 대해 알아본다.

 

 

<1.보건복지사무소란 무엇인가?>

  1995년 6우러부터 본격화될 지방자치시대를 맞이하여 보건복지부는 기존의 보건소조직을 개편, "보건복지사무소"를 설치·운영할 예정으로 잇다. 우선 1995년 7월부터 1997년 6월까지 2년간에 걸쳐 시범 사무소를 운영, 이의 평가를 토대로 전국적으로 확대·보급해 나갈 예정이다. 보건복지사무소 지역주민, 특히 저소득층의 경우 보건욕구와 복지욕구가 중점적인 경우가 많다는 점에 착안하여 보건욕구와 복지욕구를 종합적으로 다를 수 있다는 점을 그 그 장점으로 내세우고 있다. 보건복지사무소가 보다 매력적인 이유는 시·군·구 단위로 설치되어 있는 기존의 보건소 시설을 이용할 수 있다는 점에서 신규시설 설치에 따른 재원부담이 적다는 사실이다. 시설 설치에 따른 새로운 재원 부담없이 사회복지전달체계를 마련할 수 있다는 점이 장점으로 작용했다고 생각된다. 보건복지사무소에서는 기존의 보건사업부에 더하여 시·군·구 및 읍·면·동에서 수행하고 있는 사회업무 중 생활보호대상자 등에 대한 공적부조업무 및 노인, 장애인, 아동 모자가정 등에 대한 사회복지서비스업무를 담당한다는 것이다.

  일단 저소득층을 비롯한 사회적 약자들의 보건과 복지욕구가 밀접한 연관성을 가지고 있다는 점에서, 그리고 최소한의 재원부담등을 고려한다면 보건복지사무소의 신설안은 현실성 있는 방안으로 평가할 수 있다.

  보건복지사무소의 조직으로는 소장 아래에 부소장과 진료검사과, 보건사업과, 복지사업과, 총무과의 4개과를 두게 되어 있다. 진료검사과와 보건사업과에서는 지역주민에 대한 보건의료서비스를 등을 담당토록하고 복지사업과에서 생활보호업무 및 노인, 장애우, 아동, 모자가정 등에 대한 사회복지서비스를 담당하게 된다. 장기적으로 도시지역은 필요에 따라 영구임대아파트 등 저소득층 밀집지역에 "보건복지지소"를 설치 운영토록 하고 군 지역은 기존 보건지소를 보건복지지소로 개편하여 사회복지전문인력을 배치하여 통합적 복지서비스를 제공할 수 있도록 할 계획이다.

  사회복지사무소에 필요한 인력 중 먼저 보건분야 인력은 기존의 보건소 배치 인력 전체를 확보토록 한다. 사회복지전문인력은 읍·면·동 단위 종사인력을 흡수하돼 우선적으로 사회복지전문요원 3천명을 전원 흡수·배치토록하고, 시·군·구 아동복지지도원 및 부녀복지상담원 중 일부(약 5백명)를 흡수하여 사회복지서비스 분야 상담 등 복지서비스 업무를 할당토록 하고, 업무가 감소되는 시·군·구 사회과 및 가정복지과에서 일반직 및 기능인력을 약 1천여 명을 확보하여 배치토록 하며, 필요한 경우 사회복지직렬로 전환한 지방공무원 일부를 배치하도록 할 계획이다. 이와 같이 기존 인력을 최대한 활용하여 조직개편에 따른 신규인력에 필요한 추가재원의 부담을 억제한다는 것이다.

  보건복지사무소는 지역단위에 대민접촉을 통한 구체적인 복지프로그램을 수행하는 하나의 사업소 성격의 업무를 수행토록 하여 지역주민들을 위한 실질적인 복지사업을 수행하는 기관으로서의 역활을 다하도록 할 계획이다. 이건과 관련하여 현재 거론되고 있는 담당업무는 지역사회 복지사업관련 실태 및 욕구조사, 통합복지서비스 업무 강화, 전문적 복지서비스 기능 강화, 재가복지서비스 기능 확충, 지역사회 민간복지사업과의 연계활동 강화 등이다.

 

 

<2. 사회복지행정의 특성과 사회복지전달체계의 수립 원칙>

  일반행정과 비교해서 사회복지행정의 특성은 다음의 세 가지로 정리된다.

  첫째, 사회복지서비스 제공시 인간관계(Human Relations)와 대면접촉(Face to face)을 강조한다. 사회복지행정은 단순히 물질적인 원조를 제공하는 차원이 아니라, 서비스 제공자와 서비스 대상자 간의 관계(Rapport)가 우선 형성되어야 한다. 따라서 사회복지행정에서는 사회복지급여의 인간화가 일차적 조건이 된다. 뿐만아니라 사회복지서비스 전달에서는 대면접촉이 중요하다. 그것은 사회복지가 인간의 소비욕구와 직접적으로 관련되어 있기 때문이다. 따라서 무엇보다 서비스 대상자와 직접 접촉하는 최일선 조직이 가장 중요하다. 최일선 조직의 활성화는 서비스 제공자와 서비스 대상자간의 상호교감을 증대시켜서 사회복지급여와 서비스의 인간화에 기여할 수 있다.

  둘째,서비스 제공시 인간욕구의 다면성(Multi-Dimention)과 연속성(Contiuity)을 고려해야 한다. 사회복지 행정은 서비스 대상자의 다양한 욕구에 대응할 수 있는 다면적인 서비스가 제공되어야 하며, 각 서비스 제공 체계와의 조화와 연계가 필요하다. 그리고 서비스 제공이 일회성으로 끝나는 것이 아니라, 지속적으로 유지되어야 하며, 사회적 위험의 원인이 제거될 때까지 지속적인 사후관리가 필요하다.

  셋째, 전문성(Professionalism)j을 고려해야 한다. 서비스 전달시 전문성이 담지되어야 한다는 것이다. 즉 사회복지서비스 제공은 누구나, 어느곳에서나 할 수 있는 것은 아니며, 서비스 제공을 위한 적절한 환경(예를 들면 상담실)과 서비스를 전문적으로 제공할 수 있는 전문가가 필요하다. 행정조직에서 전문성을 발휘하는 것과 관련된 문제는 고나료제와의 갈등을 생각할 수 있다. 두 영역간의 갈등해소를 위해서는 두 영역 간의 명확한 업무분담과 대상자와의 대면조직을 비롯한 일선조직에 전문가들의 권한과 책임을 대폭 부여하는 것이 필요하다.

  이상의 사회복지행정의 특성을 고려하여 사회복지전달체계의 수립 원칙을 살펴보면 다음과 같다.

  첫째, 사회복지행정부처의 통합과 일선행정체계를 우선 보강해야 한다.

  현재 분리 운영되고 있는 사회복지관련 행정부처를 하나로 통합해야 한다. 최근 경제정책의 효율성을 위해서 경제부처는 재정경제원, 건설교통부 등으로 통합되었다. 이러한 움직임이 사회부처에서 적용되어야 한다. 통합이 필요한 이유는 현재와 같이 분리된 체계로서는 사회복지적 쟁점이 정책우선순위로 다루어질 가능성이 거의 없으며, 국가적 차원에서 일관성있게 정책이 수립, 집행될 수가 없다. 통합의 방식은 보건복지부와 국가보훈처와 노동부의 업무 중 사회보험관련업무(산재보험과 고용보험업무)를 하나의 체계 속으로 합치는 것이며, 이런 경우에는 보훈처와 노동부의 지방사무소를 사회복지행정체계의 일부로 활용할 수 있을 것이다.

  나아가 일선행정체계를 우선적으로 보강해야 한다. 사회복지행정의 일차적인 성공의 관건은 주민들과 직접 접촉하는 일선 행정 조직의 활성화에 달려 있다. 이런 의미에서 보건복지사무소의 실시는 일선행정체계의 보강이라는 측면에서 긍정적으로 평가할 수 있다.

  둘째, 사회복지전문인력의 적극적 활용이 필요하다.

  사회복지전달체계의 수립과 관련해서 공·사 사회복지기관들이 전문성을 발휘하기 위해서는 전문인력을 활용하는 것이 필수적인 요건이 된다. 특히 지방자치제가 본격화되면, 중앙과 지방의 사회복지 역할 분담이 이루어져야 하며, 이때 지방의 경우 대인 복지서비스가 강조될 가능성이 높기 때문에 전문인력의 수급문제는 대단히 중요한 과제가 된다. 현재 사회복지 전문요원은 생활보호사업을 전담하고 있는데, 전달체계가 완비되면 이들의 영역이 개별사회복지서비스 분야까지 확대될 수 있을 것이다.

  셋째, 사회복지분야 업무 전담화와 사회복지업무에 관한 지방정부의 고유업무화를 확보해야 한다.

  사회복지전달체계의 독자적 조직망이 형성된다면 업무에 대한 전담화가 확보될 수 있을 것이다. 현재는 내무부 조직 내에서 사회복지업무가 이루어지기 때문에 사회복지업무를 전문적으로 처리하기는 힘든 형편이다. 그리고 지방화의 시대가 본격화되면 기존에는 위임업무로서 처리되던 업무들 중 많은 부분들은 지방정부의 고유업무로 전환되어야 할 것 으로 보인다. 예를 들면 개별사회적서비스와 관련된 업무들은 모두 지방정부의 고유업무로 처리되어야 할 것이다.

  넷째, 공공복지와 민간복지의 협조적 관계를 정립해야 한다.

  전달체계하에서는 독자적인 정부 담당 업무 중 자율적인 민간조직의 활성화를 위하여 민간부문에서 담당해야 하는 업무는 과감하게 민간조직에서 담당하도록 해야 한다. 따라서 민간 사회복지시설이나 기관의 활성화 방안을 적극적으로 추진해야 ㅎ나다. 그동안 민간 사회복지시설이나 기관들은 정부가 담당하지 못하고 있던 사회복지의 많은 부분들을 맡고 있었다. 따라서 사회복지시설 및 기관과 관련된 정부정책의 성공적인 수행을 위해서는 민간 사회복지조직과의 협조 운영이 이루어져야 한다. 즉 공공기관과 민간기관과의 관계를 역할 분담, 업무의 구분을 통해서 정확하게 규정해야 하며, 공공기관의 입장에서 민간기관에 대해 권한과 의무를 위탁할 경우에는 명확한 계약관게에 기반하여 관계정립이 이루어져야 할 것이다.

 

 

<3. 보건복지사무소의 전망>

  보건복지사무소의 운영과 관련해서 제기되는 문제는 다음과 같다.

첫째, 과연 보건복지사무소가 사회복지행정의 특성을 고려하고 있는가? 하는 점과 사회복지전달체계 수립원칙에 입각하고 있는가?를 살펴보아야 한다. 위에서 살펴본 사회복지행정의 특성은 결국 대상자들에게 단순한 물질적 서비스를 제공하는 것이 아니라, 인간적인 관계가 우선적으로 형성이 되어야 하며, 지속적으로 비물질적 서비스가 제공될 수 있는 근무환경이 마련되어야 한다는 것이다. 그리고 이러한 일을 담당할 수 있는 전문인력이 확보되어야 한다는 것이다.

  그런데 지금까지 나온 복너복지사무소 안에 따르면 시·군·구 단위로 운영될 사무소에서는 지속적으로 이러한 사업을 펼치기는 힘들 것응로 보인다. 이 문제는 공공과 민간과의 적절한 역할분담을 텅해서 해결책을 모색해야 할 것이다. 즉 보건복지사무소가 시·군·구 차원에 1개소씩 운영될 경우, 그 시설과 인력을 대폭 확대하지 못하는 한 그곳에서는 물질적 서비스를 우선적으로 제공하고, 대산 민간복지기관에서는 비물질적 서비스를 주로 제공하는 것이다. 그리고 전문인력의 면에서도 현재의 계획안에 대해서는 긍정적인 평가를 할 수 없다(보건복지사무소의 업무와 전문인력에 관해서는 바로 다음에서 상세히 다루어진다).

  사회복지전달체계의 원칙면에서 살펴 보면, 우선 일선행정체계의 보강이라는 측면에서는 긍정적인 평가를 할 수 있으나, 중앙행정체계의 통합은 전혀 고려되어 있지 않다. 중앙행정체계가 통합되어야만 정책적 우선순위를 확보할 수 있고, 정책적 일관성을 확보할 수 있는 것이다. 따라서 빠른 시일내에 중앙행정체계의 통합이 이루어져야 할 것이다.

  둘째, 보건복지사무소의 업무 영역이 적합하게 설정이 되어 있는가? 현재 제시되고 있는 사업을 보면 민간 사회복지관과 많은 영역이 중복되어 있다. 현재 보건복지부가 밝히고 있는 업무영역을 보면 기존에 있는 종합사회복지관이나 단종복지관(예를 들면 장애인복지관, 노인복지관 등)의 업무영역과 별 차이가 없고 대동소이하게 다양한 업무들이 나열되어 있다. 보건복지부의 장기 전망은 보건복지사무소가 저소득층 복지사업을 전담하고, 사회복지관은 저소득층 이상 주민들의 복지욕구를 충족시키기 위한 프로그램을 중점적으로 담당하게끔 하는 것이라고 한다. 그러나 이러한 계획은 우리의 복지 현실을 고려하면 장미빛 꿈에 불과하다. 현재 저소득층을 대상으로 한 사업을 보면 읍·면·동 사무소에서 생활보호사업을 실시하고 있고, 사회복지관에서도 다양한 프로그램을 실시하고 있다. 그럼에도 불구하고, 저소득층의 복지욕구는 최저수준에서도 충족되지 못하고 있다. 이 문제는 국민들의 다양한 요구와 투쟁 그리고 정책결정자들의 발상의 전환이 이루어지지 않은 한 해결이 어렵다. 다만 새로 신설되는 보건복지사무소가 기존의 민간 조직과 다른 역할을 하려면 지금과 같이 이미 실시되고 있는 유사한 업무를 단순히 나열할 것이 아니라, 공공기관의 장점을 충분히 살릴 수 있는 그런 사회사업을 중점적으로 실시해야 할 것이다. 예컨데 지역사회에 대한 조사사업, 그리고 지역사회 내 다양한 복지기관들에 대한 조정사업 등이 이러한 성격에 부합할 것이다. 조정사업을 통해 지역사회에 적합한 공공과 민간의 역할 분담을 이루어내야 할 것이다.

  또 하나 제안하고 싶은 점은 종합복지관과 단종복지관의 역할분담도 아울러 이루어져야 한다는 것이다. 유사한 서비스 프로그램을 종합복지관에서 실시하고 단종복지관에서도 실시한다면, 단종복지관의 설치 이유가 문제가 될 것이다. 업무의 전문성을 기준으로 적절한 역할분담과 협조관계가 필요한 것이다.

  셋째, 보건전문직과 사회복지전문직간의 역할분담과 협조관계는 어떻게 마련이 될것인가? 이 문제의 해결을 위해서는 사회복지 전문직의 적극적인 자세가 필요하다. 보건복지사무소안을 반대하는 주된 이유 중의 하나로 전문직간의 갈등으로 인한 조직운영의 어려움의 문제가 많이 제기되고 있다. 저소득층을 위한 서비스가 제대로 이루어지려면 보건전문직과 복지전문직간의 연대활동이 필요하며, 예상되는 갈등은 양 전문직, 특히 기존의 조직에 들어가게 되는 복지전문가들의 적극적인 자세가 필요하다 하곘다. 업무를 수행함에 독자적인 전문성을 발휘한다면 업무영역을 둘러싼 갈등은 크게 문제가 되지 않을 것으로 판단된다.

  넷째, 보건복지사무소가 저소득층 이용시설로 굳어질 염려는 없는가? 현재의 사유화 된 의료체계를 고려할 때, 민간 의료기관과 보건소간의 서비스의 차이가 뚜렷하여, 일반인들은 대부분 민간 의료기관을 이용하고, 보건소를 이용하는 계층은 주로 저소득층이다. 보건소의 경우 의료장비 면에서도 지나치게 낙후되어 있다. 따라서 보건소의 시설을 대폭적으로 개선하지 않고 단순히 보건복지사무소로 확대될 경우에는 생활보호대상자를 비롯한 영세민들의 이용시설로 굳어질 염려가 있다.

  이 문제의 해결에도 역시 전향적인 자세 전환이 필요하다. 보건복지사무소의 운영을 보건복지사무소의 시설 현대화의 계기 혹은 공공의료체계를 공공보건의료체계의 확대로 전환해야 한다. 그래야만 다시는 국민의 건강권을 담보로 한 전문간들의 영역갈등(예컨대 한의사와 약사간의 갈등)이 일어나지 않을 것이다.

  다섯째, 복너복지사무소 인력문제를 고려해야 한다. 현재의 계획대로 하자면 기존의 인력을 최대한 활용하는 것으로 되어 있다. 문제는 과연 현재 사회복지관련 업무를 담당하고 있는 인력을 모두 전문가로 볼 수 있는가 하는 점과 일반직의 사회복지직으로의 전환이 가지는 문제점을 고려해야 한다는 것이다. 보건복지부의 계획에 따르면 일반직, 기능직 공무원을 다수 활용하는 것으로 되어 있는데, 과연 적절한 역할을 수행할 수 있을 것인가 하는 점이 문제가 된다. 복지전문직의 업무의 성격을 고려할 떄 보건복지사무소에서 근무할 사회복지전문가는 사회복지조사, 사회복지행정, 공적부조제도에 정통해야 할 것이다.

 

이인재 /한신대학교 재활학과 교수