[정책]한국사회보장체제의 법제적 발전방향 > 기획 연재

한국사회보장체제의 법제적 발전방향
사회보장기본법의 제정에 즈음하여
편집부
최근 보사부는 향후 사회보장정책의 근간이 될 법정장치인 "사회보장기본법"의 제정 작업에 들어가 사회복지 정책 전반의 커다란 변화를 예고하고 있다. "사회보장법"이 성장의 그늘에서 인간다운 삶을 유보당한 소외계층의 권리를 보장하는 기본법으로 자리매김하기 위해 담아야 할 내용과 방향을 점검해 본다.
(이 자료는 지난 9월 2일 경제정의실천시민연합에서 주최한 사회복지심포지엄의 내용 중 전광성(한림대 법학)·정무권(연세대 행정학)교수의 발표를 발췌 요약한 것임을 밝혀둔다.)

<사회보장은 사회적 권리>
 국제노동기구(ILO)는 "사회보장"을 질병, 노령, 실업, 장애, 사망 등 사회적 위험의 발생에 따라 개인의 정상적인 생활양식이 파괴되는 상황을 예방 및 그 파급효과를 최소화하기 위한 일련의 공적급부화 제도라고 정의했다.
 또한 사회보장제도는 소득재분배를 통하여 국민들의 최저생활을 보장해주고 더 나아가서 근로능력의 유무와 취업의 여부에 관계없이 필요에 따라 모든 개인의 생활이 보장되고 또 예방조치가 강구되어야 하는 사회적 권리 (social rights)라고 주장했다.
 이러한 사회보장의 개념이 법제화로 실현이 되어야 한다는 것은 현대국가의 중요한 원리를 규정하는 헌법에 명시되어 있는 복지국가, 법치국가, 민주주의와 같은 중요한 요소들을 실현하기 위한 수단이 되기도 한다는 것을 의미한다.
 우리 헌법은 사회적 기본권의 형태로, 또 경제에 관한 규율의 형태로 복지국가원리를 규정하면서 구체적인 사회보장에 대한 결정을 적극적으로 입법차원에서 실현할 것을 요구하고 있다. 따라서 사회보장을 제 1차적 과제로 하는 법영역은 사회보장법이지만 사회보장은 모든 법영역에 부과된 과제이기도 하다.
 사회보장법 이외의 법들이 사회보장의 기능을 수행하기 위해서는 먼저 사회보장법을 통해 최저생활수준에 대한 입법적 합의가 있어야 한다. 즉, 노동법에서는 최저임금제를 통해, 행정법에서는 차등가격제 혹은 사용료 면제제도를 실시함으로써 또 가족법에서는 가족부양의무의 범위를 확정함으로써 그리고 세법에서는 소득공제 혹은 비과세 기준을 정하는 등의 제도를 통해 사회보장법 이외의 법에서도 어느 정도 사회보장 기능을 수행할 수 있게 된다.
 한편 법률의 형식으로 사회보장이 규율된다는 것은 개인의 입장에서 보면 언제 사회보장의 급여청구권을 갖게 되며 어떠한 종류와 내용의 급여가 어떤 형태로 지급되는가에 대한 예측을 가능케 함으로써 법적 안정성에 기여함을 의미한다.
 그러나 한국의 사회보장법은 법에 의한 규율이 가능한 것도 시행령과 같은 행정적 재량에 많이 의존하고 있으며, 제도간에 공통 및 중복에 관한 규정들이 제대로 정리되어 있지 않아 많은 문제점을 드러내고 있다.
 이처럼 사회보장정책의 내용을 시행령에 의존하고 있어 행정의 신축성을 도모하는데 도움을 줄 수 있으나 적절한 통제기구가 존재하지 않아 행정편의주의로 흐르기 쉽다는 점에서 결과적으로 사회보장의 법제화는 다수의 의사에 종속된 의사결정을 객관적인 이성으로서 견제할 수 있는 제도적 장치가 동시에 될 수 있다.
 따라서 새롭게 제정되는 사회보장기본법은 위와 같은 헌법적 요청과 사회보장을 규율하는 법의 기능을 충실히 실현하여야 함은 물론이며 그렇지 않을 경우 규범적으로 개별 실정법과 헌법 이외에 따로 사회보장기본법을 제정하는 의미는 상실될 것이다.

<사회보장법의 현황과 발전방향>
 한국사회보장제도의 특징은 소득이 있는 자가 자신에게 사회적 위험이 발생하기 전에 사회보장을 위해 특별히 구성된 연대공동체에 보험료를 각출하고 사회적 위험이 현실화 되었을 때 급여를 받는 제도인 사회보험에 대부분의 소득근로자 뿐 아니라 궁극적으로는 국민 대부분을 가입하게 해 사회보장의 목표를 달성하려는 독일 비스마르크식 보험가입자의 기초보장을 목표로 하는 사회보험 중심적인 제도로 발전해 왔다.
 따라서 의료보험이나 산재보험 등 사회보험은 소득보장의 측면도 약해 사회보험은 개인에게 사회적 위험이 발생하기 전 생활수준을 적절히 보장하지는 못하고 있다. 즉, 의료보험은 치료 수요만을, 연금보험은 기존 생활수준의 약 40%를, 그리고 산재보험 역시 기존 임금의 일부만을 보전하고 있는 실정이다.
 또한 전체 국민에 대한 최저생활보장의 과제를 실현하기 위해서 운영되는 제도로 생활보호법 및 의료보호법이 있으나 급여수준이 행정당국의 자의로 결정되거나 본인부담금이 커 실질적으로 저소득층의 의료보장기능을 수행하지 못하고 있다.
 이밖에 조세를 재원으로 해 특별한 복지수요를 가지고 있는 집단을 대상으로 하는 사회복지서비스에 관한 법 등이 있으나 사회보험을 제외한 사회부조 및 사회복지서비스법은 구체적인 급여수준을 결정하기 어려운 난점 등으로 법제화가 미약한 실정이다.
 한편 형식적인 측면에서는 현재 추진중인 사회보장기본법과 비슷한 성격의 "사회보장에 관한 법률"이 1963년에 제정되었으나 그 내용이 부실해 다양한 사회보장제도들을 통괄하는 법으로서 그 기능을 전혀 수행하지 못하고 있다. 왜냐하면 현행 사회보장법이 각 프로그램별로 상호연계성이 없이 만들어졌기 때문에 제도간의 공통적인 급여내용이나 급여수준에 대한 조정이 어렵기 때문이다.

<"사회적 위험"과 "보호">
 한국의 사회보장제도가 기여에 의한 사회보험 중심적으로 제도화 되어 간다고 전제할 때 사회보장법의 발전과 관련해 다음과 같은 목표가 설정되어야 할 것이다.
 첫째, 되도록 많은 국민이 사회보험에 가입하도록 해야 하며 사회보험은 질병, 노령, 산재, 장애, 사망 등 전형적인 사회적 위험 모두를 충실히 보호하여야 하며, 또 급여의 종류와 내용이 사회적 위험으로부터 보호받기 위하여 "적절한 수준"을 유지해야 한다. 그러나 현행 사회보험제도는 국가의 기여는 전혀 없이(농어민 층을 제외하고) 기여금에만 의존하기 때문에 현재의 수준에서 적절한 수준으로의 상승은 기여금의 인상이라는 문제에 부딪치게 되어 단시일에 적정수준으로 올리기 어려운 현실이다.
 둘째, 적어도 현 시점에서 우리의 사회보장제도는 사회보험 가입능력이 없는 국민을 위한 최저생활보장의 제도적 장치로 구체화 되어야 한다. 셋째, 소득보장의 역기능적인 측면을 방지하고 사회보장제도의 재정적인 안정을 기하기 위해서라도 사회보험에 가입할 수 없는 사람들의 고용촉진과 안정을 통한 사회보험가입자의 확대, 그리고 산재와 같은 재해의 예방 및 장애우들의 재활급여 및 탁아 노인들을 위한 사회서비스의 확대가 시급하다.
 이를 좀더 구체적으로 살펴보면 먼저 사회보험이 보장해야 할 사회적 위험으로 질병, 노령, 장애, 사망 , 산재, 실업, 가족부담 등을 꼽을 수 있는데 우리의 경우 현재 질병, 노령, 장애, 사망, 산재의 5가지 위험이 보호되고 있는 실정이며 1995년 고용보험이 실시로 실업이 추가될 전망이다. 그러나 소득보장의 중요한 수단인 아동양육비에 대한 가족수당제도의 입법전망은 아직 불투명하다.
 한편 현행 산재보험법은 5인 미만의 사업장이나 특정 사업장 노동자를 제외하는 등 산재보험 가입대상이 제한적으로 되어 있어 실질적으로 보호되어야 할 계층이 배제됨으로써 사회보장의 근본원칙에 어긋나는 결과를 초래하고 있는 실정이다.
 급여의 종류와 내용, 재원의 확보방안에 있어서도 생활수준에 따른 탄력적인 급여제도 실시 및 유사제도 간의 조정으로 과잉보장과 과소보장을 배제해 실질적으로 위험으로부터 벗어날 수 있도록 하는 것은 물론 국고보조의 확대로 사회계층간의 소득재분배에 기여 할 수 있도록 해야 한다.
 사회부조의 경우 현행 생활보호법은 자기 생활능력이 없다고 인정되는 장애, 연령상의 요건을 갖춘 사람에 한해 생활보호대상자에 포함시키고 있으며 생활보호대상자로 선정된 경우에도 객관적으로 조사된 최저생계비에 미치지 못하는 급여가 제공되고 있다. 따라서 보호대상자 선정기준과 보호수준을 연계, 규율하여 사회부조를 보충적 급여제도로 발전시켜야 할 것이다.
 또한 보호대상자선정 및 급여전달과 관련된 행정체계가 전문성이 부족해 사회부조의 규범과 현실상의 괴리가 심각한 문제로 대두되고 있다.
 한편 사회복지서비스가 담당해야 할 욕구는 개인의 의지나 시장의 기능과는 관계가 없이 구조적으로 발생되는 것으로 욕구충족수단 또한 정상적인 시장기능을 통하여 공평하게 충족 될 수 없기 때문에 공공재의 성격이 강함에도 단순 급여에 그치고 말아 생활보호법을 보충하는 기능을 수행할 뿐이다.
 또한 정상적인 시장기능을 통하여 공평하게 충족 될 수 없기 때문에 공공재의 성격이 강함에도 단순 급여에 그치고 말아 생활보호법을 보충하는 기능을 수행할 뿐이다.
 따라서 사회복지서비스를 시장기능이나 소득능력에 의해 제한 할 것이 아니라 욕구의 충족이 필요한 국민에게 보편적으로 적용되도록 발전시켜야하며 이때 현금보호보다는 서비스보호에 특히 중점을 두어야 한다.