[지상중계]남북한 사회복지 비교연구 > 기획 연재

지난 4월 한국사회과학연구소 제10회 월례토론회에서 "남북한 사회복지 비교연구"라는 논문이 발표되었다. 남북한 사회복지 비교연구는 이론적 측면에서 1980년대 말 이래의 동구사회주의권의 자본주의화로 인해 사회주의적 발전양식에 대한 근본적 의문을 하게 되는 현실에서 사회주의적 발전의 문제점과 가능성을 엿볼 수 있는 한 단초를 제공해 줄 것이다. 더욱이 거의 동일한 문화적, 지리적 환경에서 각각 자본주의와 사회주의를 추구하여 왔다는 점에서 가장 이상적인 연구대상이 될 것이다. 또한 현실적 측면에서도 남북한의 통일을 대비한 민족동질성의 회복의 측면이나 통일한국의 사회복지제도의 모형설계의 측면에서 그 필요성이 크다고 할 수 있다. 남북한 사회복지 변천사, 남북한 사회복지 현황비교, 남북한 사회복지 비교평가로 구성된 논문의 내용 중 사회복지 현황에 대한 비교를 중심으로 남북한의 사회복지 내용을 살펴본다. <편집자 주>

<1. 남북한 사회복지현황 비교>

 1) 소득보장
 먼저 소득보장의 가장 중요한 부분인 연금제도를 비교하면 적용대상에 있어 북한은 1986년 협동농장 농민들에게 사회보장제도가 실시됨으로써 전 국민에게 적용되고 있는 것에 비해 남한은 농어민과 도시자영자가 적용되지 않고 있다.
 급여에 있어서는 완전노령연금 수급을 위한 자격이 남한은 20년 이상 가입, 60세이고 북한은 20년 근속과 남자 60세, 여자 55세로 거의 비슷하나 급여수준에 있어서 남한은 소득비례연금인데 비하여 북한은 정액연금이다. 재정에 있어서 남한은 사용자와 피용자의 보험료 각출에 의하여 재원이 마련되는 것이 비해 북한의 경우 국가예산으로 충당하고 있다.
 한편 전달체계에 있어서는 남한의 경우 공무원, 군인, 사립학교교직원, 국민연금 등으로 분화되어 있어 전달체계가 각각 다르지만 북한은 노동부가 일원적이고 통일적으로 관리하고 있다.
 
산업재해보상제도는 법제정 시기가 남한(1963년), 북한(1946년)으로 17년의 격차가 있고 적용대상에 있어서도 남한이 5인 이상의 사업장 근로자를 대상으로 실시되고 있는 반면, 북한은 6개월 이상 노동능력을 잃은 모든 근로자가 적용(단 6개월 미만의 경우에는 농민이 제외)되고 있다.
 또 남한이 사용자의 보험료 부담에 의해 재정을 마련하는 것에 비해 북한은 6개월 이상 노동능력 상실의 경우에는 국가예산에 의해 재원이 마련되며 전달체계는 남한은 민간조합이 그리고 북한은 정부기관이 각각 담당한다.
 사회부조제도도 적용대상에 있어서 남한은 일반 빈곤층이 중심인 반면, 북한의 경우에는 무의탁 노동 무능력자(고아, 노인, 장애인)와 군인의 부양가족, 이재민, 전재민, 영예전상자, 영예전사자의 가족, 무의탁 제대군인 등이며 재정은 남북한 모두 전액 국가부담이고, 전달체계에 의한 전문적 관리가 시도되고 있는 반면, 북한은 일반행정담당자가 담당하고 있다.

 2) 의료보장
 법령의 입법시기가 남한은 실제로 칠팝십년대인 반면, 북한은 사오십년대 초반으로 북한이 약 30년 정도 앞선다. 적용대상의 측면에서 남한은 전 국민이 포함되어 의료보험대상자와 의료보험대상자로 구분되지만, 북한은 전 국민에게 보편적으로 적용된다.
 급여의 종류는 <표1>에서 보듯이 북한이 남한보다 훨씬 더 포괄적이고 특히 남한의 경우에는 질병급여가 없는 것에 비해 북한의 경우 의약품과 진찰시설, 그리고 병원시설 등이 열악해 의료의 질은 남한이 더 높다고 볼 수 있다.
 재정의 측면에서 남한은 보험료와 본인 일부 부담에 의해 재원이 마련되는 반면, 북한은 전액 국가예산에서 담당한다. 또 전달체계에 있어서도 남한이 조합주의 방식에 의해 각 조합이 독립적으로 의료보험을 관리 운영하는 반면 북한은 보건부 감독하에 통일적으로 이루어진다.

 3) 사회복지서비스(노인복지서비스, 아동복지서비스를 중심으로)
 노인복지서비스의 내용을 살펴보면 남한의 경우 노인복지법의 제반 혜택이 65세부터 주어지는 반면, 북한은 남자 60세, 여자 55세로부터 양로원에 수용이 가능하다.
 급여에 있어 북한은 남한에 비해 급여의 종류가 매우 단조로운 편이고 남한의 노인복지서비스가 전체 노인을 대상으로 다양한 서비스를 제공하고자 하는 반면, 북한은 무의탁 노인에게만 초점이 맞춰져 있어 그 이외의 일반노인들에 대한 특별한 서비스는 찾아보기 힘들다.
 전달체계는 남한의 경우 정부감독하에 민간기관이 서비스를 제공하는 것이 일반적이나 북한은 국가에 의해 모든 것이 이루어진다.
 아동복지서비스는 적용대상이 남한의 경우 빈곤가족 아동에 집중되어 있으나 북한은 모든 취학 전 아동을 대상으로 하고 있다. 또한 서비스 내용과 전달체계의 측면에서 남한의 경우 빈곤아동은 국가부담에 의한 무료서비스를 받는 반면, 그 외의 아동들은 자부담으로 민간기관의 서비스를 받고 있으나 북한의 경우 국가에 의해 모든 서비스가 제공된다.

<2. 남북한 사회복지 비교평가: 평등성, 보편성, 적절성, 효율성을 기준으로>

 1) 평등성
 사회복지제도의 평등성이란 측면에서, 일반적으로 북한의 사회복지가 남한의 사회복지제도보다 더 평등할 것으로 인식되고 있다.
 그러면 실제로 평등성이란 측면에서 남북한 사회복지제도는 어떠한지 소득재분배 효과의 측면에서 살펴보도록 하자.
 첫째, 재원마련의 측면에서 소득재분배 효과를 보자. 북한의 경우 사회보험제도에 있어서 노동자의 기여금이 없고 기업소의 보험료에 의해 재원이 마련된다. 그리고 그 이외의 사회보장제도는 국가예산에 의해 재원이 마련된다. 이러한 사실은 노동자의 보험료 각출이 없다는 것에서 노동자에게 유리한 제도라고 받아들여진다.
 그러나 기업소나 국가가 부담하는 재원의 일정부분은 실제로 노동자의 임금으로 사용 될 부분이 이전된 것으로써 노동자가 보험료를 부담하는 방식보다 소득재분배 효과가 더 크다고 말할 수는 없다.
 한편, 남한의 경우에는 사회보험에서 보험료가 소득에 따라 차등적으로 부과되기 때문에 그 자체로는 소득재분배적이라고 할 수 있다. 그러나 보험료부과 수입이 근로임금 최고상한선에 묶여있는 점과 자신수입이 제외되어 있다는 점, 또한 국가예산의 경우 지하경제와 고소득자의 탈세가 존재한다는 점을 고려하면 소득재분배 효과는 훨씬 더 축소될 것이다. 더욱이 의료보험의 경우 본인 부담률이 존재하고, 또한 조합주의 방식으로 운영됨으로써 고소득자 조합과 저소득자 조합간의 소득재분배 효과가 원천적으로 차단되어 있다는 점을 감안한다면 소득재분배 효과는 더욱 축소될 것이다.

<표1> 남북한 의료보장제도 비교 (급여)

 따라서 재원마련의 측면에서 소득재분배 효과는 북한과 남한 모두 명확하지는 않지만, 북한의 경우 일차적 근로소득분배의 차이가 남한에 비해 적고, 남한의 경우 고소득자 소득의 상당부분이 보험료 산정에서 제외된다는 점에서 그리고 의료보험이 통합되어 있다는 점에서 보다 평등할 것으로 생각된다.
 둘째, 급여의 측면에서 소득재분배 효과를 보자. 북한의 경우 소득보장제도에 있어서 노령연금의 경우에 모든 사람이 정액급여를 받고 있으며 폐질, 유가족 연금의 경우에는 근속기간이나 근무업종에 따라 급여수준의 차이가 있는 등 이전 임금수준차이가 소득 보장제도에 반영되어 있다.
 한편 의료보험의 경우 이러한 차이는 존재하지 않지만 농촌과 도시간에 의료시설의 수준차이나 교통문제 등으로 인한 의료시설에의 접근에 문제가 있다.
 남한의 경우 소득보장의 측면에서는 노령연금의 경우 북한처럼 정액급여가 아니라 소득비례연금으로써 이전 임금수준차이를 반영하고 있고 보험료 납입기간에 따른 차이도 발생한다. 또한 의료보험에서의 농촌과 도시간의 차이도 북한보다 훨씬 더 심각하다고 할 수 있다. 북한에서는 정부의 지시에 따라 농촌에 의사들이 쉽게 배치돌 수 있지만 남한의 경우에는 이윤이 적은 농촌에 의사들을 유인할 수 있는 장치가 거의 없기 때문이다. 그러므로 급여의 측면에서도 북한이 남한보다 사회복지제도의 평등성이 더 높다고 할 수 있다.

 2) 보편성
 북한의 경우 농민들의 사회보험제도 적용 제외 이외에는 전 국민이 사회보험과 사회보장제도, 그리고 의료보장제도의 혜택을 받고 있으며 아동양육의 측면에서도 전국적인 탁아사업을 실시하고 있다.
 그러나 남한의 경우에는 연금의 경우 농어민과 도시자영자가 배제되어 있고, 의료보험의 경우에도 조합주의적 방식을 채택함으로써 보편성이 약할 뿐 아니라 아동양육의 측면에서도 탁아사업은 부분적으로만 이루어지고 있다.
 또한 북한과 남한 모두 실업보험제도가 없지만 북한이 완전고용을 국가계획에 의해 거의 이루고 있다는 사실에 비추어, 남한의 실업보험제도의 부재는 보편성을 심각하게 저해하고 있다. 즉 전체적으로 보아 북한의 사회복지제도가 남한보다 더 보편적이라 할 수 있다.

 3) 적절성
 최저수준 보장의 적절성의 경우 북한에서는 부양인구에 대하여 300그램의 식량을 배급하는데 이것은 근로성인의 절반밖에 되지 않으며 이외의 서비스는 거의 없는 실정이다.
 한편 남한에서는 생활보호대상자에 대한 급여액이 최저생계비에 훨씬 못 미치는 상황으로 보아 남북한 모두 최저수준 보장의 적절성을 성취하지 못하고 있으며, 최저수준의 보장은 의료의 질, 전반적인 소비상품의 질적인 측면 등에 있어서 남한이 조금 더 낫다고 할 수 있다.

 4) 효율성
 경제와 사회복지의 관계에서 사회복지의 노동공급(유인)의 측면에 대하여 살펴보자. 북한의 사회복지제도는 일차적 소득분배의 성격을 가지고 있어 임금은 작은 역할을 담당하고 국가가 공급하는 여타의 재화가 나머지 부분을 담당하고 있다. 사회복지급여도 그러한 국가공급 재화의 일부분으로서 임금의 성격을 강하게 가지고 있기 때문에 북한의 사회복지제도는 직접적인 노동유인의 기제를 가지고 있다.
 한편 남한의 경우는 개인의 근로에 대한 대가는 일차적으로 시장을 통해 임금으로 지급되고 사회복지는 임금에서 다시 지불한 조세와 보험료에 기반 하여 이루어짐으로써 이차적으로 소득을 재분배하게 된다. 이러한 간접적 성격 때문에 마치 남한의 사회복지는 북한에 비해 노동력 유인의 측면이 훨씬 약한 것처럼 인식되기도 한다.
 그러나 현상적으로는 북한의 사회복지제도가 노동유인성격이 강하고, 남한의 사회복지제도는 약한 것처럼 인식되기도 하지만 실제로는 오히려 반대라고 말할 수 있다. 남한과 북한의 사회보장간에는 노동유인의 방법과 특성에 있어서 차이점이 존재하고 있기 때문이다.
 
북한의 노동유인 기제가 직접적이고 또한 근로가능 인구집단에 초점을 맞추고 있는 것에 반해 남한의 경우에는 노동유인 기제가 간접적이고 또한 인구집단별보다는 시장에서 이루어진 각 개인의 소득수준을 반영하고 있는 것이다.
 즉 북한의 사회복지제도가 노동가능인구의 노동력 재생산에 적극적으로 참여하고 있는 반면에 남한의 사회복지는 특정 인구 집단보다는 시장에서 개인의 소득차이를 관철시키는데 주력하고 있다고 볼 수 있다.
 이러한 사실은 북한의 경우 노동가능인구집단에 소속되어 있는지의 여부에 의해 사회복지급여 수급유무가 결정되는데 비해, 남한의 경우에는 노동가능인구집단 소속만이 아니라 개인의 적극적인 노력에 의한 보다 많은 소득을 확보함으로써만 높은 사회복지급여를 받을 수 있다는 것을 의미하며 이러한 사실은 북한의 정액노령연금과 남한의 소득비례연금에서 대표적으로 보여진다. 따라서 남한의 사회복지제도가 오히려 북한의 그것보다 노동유인적 성격을 더 강하게 가지고 있다고 볼 수 있다.

글/편집부