[기고 1] 3당 사회복지정책공약 분석 > 기획 연재

7공화국의 사회복지는 어떤 형태로 모습을 드러낼 것인가?
대선 때 3당 후보가 내건 사회복지 공약을 검토함으로써 향후 5년 간의 사회복지를 가늠해 본다.

<사회복지는 국가의 시혜가 아닌 국민의 권리이다>
  현대사회에서 "사회복지"라는 용어에 익숙하지 않은 국민은 없을 것이다. 이것은 한편으로는 사회복지가 더 이상 국가와 자본의 시혜적이고 온정적인 차원에서 제공되는 산물이 아니라 국민이 국가에 대하여 요구할 수 있는 권리로 인식되어 있음을 반영한다는 긍정적인 의미로 이해되어질 수 있다.      그러나 다른 한편으로는 역대 모든 정권이 형태는 달리 하지만 정권창출을 위한 도구로서 일관되게 사용하여 왔다는 부정적인 의미로 해석될 수 있음을 반증해 주는 것이기 때문에 복지권의 주체인 전 국민은 "선거"라는 특수한 시기에 각 당에서 제시하는 사회복지부문의 공약내용이 실질적인 전 국민의 복지향상을 위한 것인지 아니면 정권창출을 위한 도구에 불과한지를 판단해야 할 것이다. 이를 위해 본고는 당선 가능성이 높은(?) 민자당, 민주당, 국민당의 후보자가 내세운 공약내용을 분석해 보고자 한다.
  분석의 객관성을 위해 우선 각 당의 사회복지정책의 대상의 포괄성을 살펴보기 위해 보편성(Universalism)의 원칙을 적용하며, 둘째로 공약의 실현 가능성을 타진하기 위해 재원조달방법을 검토하고, 국가의 재정분담분을 검토하기로 한다. 또한 사회복지의 대상은 곧 복지권이라는 권리행사의 주체임으로 제도창출 과정에 있어 충분한 요구가 반영될 수 있으며 동시에 제도운영에 있어 민주적 운영을 위한 관리·감시 기능을 가능케 할 수 있는 참여구조형성 유·무와, 마지막으로 제시된 모든 사회복지정책 실현을 위한 전달체계가 확립되어 있는가를 검토해보기로 하겠다.
  또 다른 전제 하나는 사회복지라고 일컬어지는 분야가 워낙 다양함으로 본고에서는 공적부조사업 중 영세민생활보호사업(생계보호를 중심으로)과 사회보험 중 국민연금, 의료보험, 산재보험, 고용보험을 그리고 사회복지서비스 중 노인, 장애인, 탁아사업의 쟁점사항을 중심으로 비교·검토하기로 한다.

<선정기준 상향조정과 급여수준의 현실화가 문제다>
  우선, 생활보호사업을 살펴 볼 것 같으면 현행 생활보호사업의 가장 큰 문제점은 91년도 생활보호대상자 선정기준이 1인당 월소득액 5만5천원으로 이는 도시 1인 가구최저생계비인 13만2천원의 41.6%에 불과한 비현실성과 급여수준의열악성(최저생계비의 32.5%)이라할 수 있다.
  이러한 선정기준의 비현실성과 급여수준의 열악성에 대하여 집권여당인 민자당의 공약내용은 현재거택보호자의 경우 1인당 월 4만9천원, 시설보호자 5만5천원에 불과한 생계비 지급을 최저생계비 수준으로 급여수준을 인상하는 것을 골자로 한다.
  이와는 달리 민주당은 급여수준을 최저생계비 수준으로 향상시킨다는 점에서는 동일하나 생활보호대상자 선정기준을 지역별, 가구규모별, 가구유형별로 세분화하여 추측한 최저생계비로 생활보호대상자를 선정하며 정확한 자산파악과자산조사시 근로의욕을 자극하기 위해 소득공제 제도를 실시한다는 구체적이고 현실적인 공약을 제시하고 있어 주목할 만하다. 특히 선정기준을 상향조정하여 수혜대상을 확대하는 것은 보편성의 원칙에 근접하려는 노력으로 평가할 수 있을 것이다.
  한편 국민당은 "영세민에 대한생계보조비를 과감히 올려 주겠습니다"라는 모토에서 느낄 수 있듯이 사회복지에 대한 이해의 정도가 매우 낮은 것으로 드러났다. 국민당의 공약 중 생활보호사업에 관한 내용은 생계비 지원수준을 10만원수준으로 인상하는 것으로 요약된다. 즉 최저생계비에도 못 미치는 급여수준의 향상을 과연 "과감히"올려 준다고 표현해도 무방한지 의문이 제기된다.
  3당의 생활보호사업을 분석한 결과 민자당은 급여수준을 최저생계비 수준으로 향상시키는 것을 고려하고 있지만 대상 선정의 획일성이 유지되어 여전히 대상을 포괄하는 원칙에 있어·선택주의 원칙이 고수되고 있다는 것이 한계이며 국민당 은 최저생계비와도 무관한 일률적 인 선정기준으로 급여수준도 최저 생계비에 못 미치는 열악성을 보이고 있다.
  한편 민주당은 급여수준의 향상을 도모하는 동시에 생활보호대상자의 선정기준을 현실화하겠다 하여 상대적으로 높은 평가를 받을 수 있다. 그러나 3당 공히 보충급여제도 도입에 관한 언급이 없는 것은 유감이다.

<사회구성원으로서 동등한 권리들>
  사회적 취약계층인 장애인, 노인들을 위한 민자당의 공약내용 중대통령 직속기구로 "사회복지대책(노인, 장애인)위원회"를 설치하겠다는 내용이 눈길을 끈다. 이것은 복지에 대한 권리 인식이 확산되어감에 따라 제도시행에 앞서 민주적으로 수혜자의 의사를 반영하고 제도의 시행 과정에 있어서도 철저한 감시 기능이 이루어질 수 있는 참여구조의 형성이라는 측면에서 평가받을 수 있다. 그러나 "위원회"
의 기능이 "자문기관"으로 한정되어 있어 수혜자의 권리를 실질적으로 보호할 수 있는 가에는 의문이 제기되고 때문에 형식적인 기구로 전락할 위험성을 내포한다는 한계를 지적할 수 있겠다.
  노인문제 중 대표적인 문제는 소득보장으로서 이에 대한 대표적인 방법은 연금제도가 있겠으나 우리나라 연금제도가 특수직연금 위주로 구성되어 있고 일반국민을 대상으로 하는 국민연금이 1988년에 비로소 시작됨으로 1988년을 기준으로 연금적용계층은 전체노인의 1.5%에 지나지 않고 있어 노후 소득보장문제는 매우 심각해 실제로 60세 이상 노인 중 65%가 경제적 어려움을 호소하고 있는 실정이다.
  민자당의 노인 소득보장을 위한 공약을 보면 현재의 노령수당제도(92년 현재 70세 이상 생활보호대상자에 한하여 월 1만원 지급, 전체노인 중 10%미만이 수혜대상자임)를 93년도부터 월1만5천 원씩 지원하고, 94년부터 70세 이상 모든 노인 중 생활이 어려운 노인에게 대폭 증액 지원하는 것으로 되어 있다.
  그러나 지급범위가 여전히 저소득층 위주의 선택주의적인 형태를 유지하고 있으며, 정액제 형태로 일률적으로 지급함으로 인하여 노인들의 욕구 차이를 반영할 수 없다는 한계를 지니고 있다.
  노인 의료보장 문제에 있어서도 "노인건강관리법"을 제정하여 노인병 전문병원 또는 노인 전문과를 신설하겠다고 했으나 법률적 강제조항이 아닌 "권장사항"으로 되어있어 실효성에 문제가 있다.
  민주당의 노인복지의 공약 내용은 노인의 취업기회 확대, "노인의 날"제정, 버스·철도·항공 등 대중교통수단과 목욕탕까지 경노우대제도를 확대하여 서비스 부분의 자본분담율을 높이려는 정책과 함께 국가부담의 노령수당의 인상 지급을 제시하고 있다.
  그러나 노령수당을 65세(현행70세 이상) 이상 저소득층 노인에게 월 5만원(현행 월 1만원)씩 준다는 것은 현실과 거리가 있는 공약(公約)이라고 여겨진다. 민주당 계획에 따르자면 연간소요경비가 1조3천억 원이나 필요한데 이는 92년 보사부 예산이 1조6천억 원임을 감안할 때 그 실효성이 지극히 의심스러운 것이다.
  국민당의 경우는 노령수당에 관한 것은 찾아 볼 수 없고 정년연장 "촉탁사원제" 도입으로 정년 퇴직자의 재취업기회의 확대 등을 공약으로 제시하고 있다.
  장애인복지의 경우 정책이나 서비스를 제공하기 위해 정확한 실태 파악이 선결과제임에도 불구하고 전체 장애인 수의 파악도 제대로 이루어지지 못할 정도로 낙후된 분야이다.
  장애인의 경우 우선적으로 대두되는 문제는 전체 장애인들의 소득보장의 문제라 할 수 있겠다. 현재 장애인을 위한 소득지원 프로그램은 생계보조수당(91년 7,146명 월2만원씩 지급), 의료비지원(전체장애인 중 14.2%), 자립자금 대여 등이 있으나 급여수준 및 선정대상이 한정되어 있어 많은 문제점을 내포하고 있다.
  이처럼 열악한 현실에 대하여 민자당은 생계보호 지급기준을 완화하여 지급대상과 지급액을 증가하며 의료재활 시설 확충과 보장구지급 확대를 비롯 장애인 시설종사자의 인건비와 운영비를 연차적으로 증액 지원하여 국공립시설과 균형을 유지한다고 밝히고 있는데 주로 "확대" "유도" "선도"한다는 당위론적 차원에 머물고 있는 실정이다.
  민주당의 경우 장애아동의 의무교육실시, 도시 기본계획에 장애인복지시설 부지배정, 장애인의 취업기회(장애인 고용기피 기업에 대한고용부담금의 증액)와 생계보장, 취업능력이 없는 중증장애인을 위한 생계보조수당의 현실화 및 대상 확대, 장애발생 예방제도의 강화 등을 공약(산업안전보건법강화, 교통사고예방대책을 강구중) 하고 있다. 이들 내용의 특색은 사회적 취약계층이 사회구성원으로의 존엄성이 강화되고, 보호내용이 사후 조치적인 것과 사전 예방적인 것으로 나누어져 구성되어 있음을 지적할 수 있다.

  국민당의 사회복지서비스부분 공약은 시설투자에 중점을 두고 있으며(예를 들면, 정신보건센터 건립, 자폐아 학급 신설, 노인복지마을건설) 선언적인 의미가 강하며, 구체적인 실시방안이 제시되지 못 하고 있다,
  그러나 우리나라의 경우 시설장애인보다 재가장애인이 월등히 많은 것으로 추정되고 있음에도 불구하고 3당 모두가 정확한 장애인실태파악 및 재가장애인을 위한 대책을 마련하고 있지 않거나 간접적인 지원만을 모색하고 있는 것이 문제점으로 드러나고 있다.
  탁아사업부분에 있어서는 민주당의 공약내용이 민자, 국민당과는 비교가 되지 않을 정도로 앞서 있는 부분이다. 우선 민주당의 내용은 탁아(보육)사업의 주체가 정부, 회사, 개인 모두임을 인정하는 공동 책임주의를 강조하여 국·공립탁아소 설치를 확대, 민간 탁아소에 대한 정부지원을 강화하여 양적 확대를 가져오고, 탁아서비스의 질을 보장하기 위해 법률적 규제를 병행하며 또한 탁아 대상이 30인 이상인 직장에는 탁아소 설치를 의무화하고, 탁아소 설치가 불가능한 경우 보육수당 지급을 강제하는 등 기존의 정책과는 차별성을 분명히 하는 정책을 제시하고 있다.
  그러나 직장보육의 경우는 그 실효성이 의심스러우며, 국·공립탁아소 설치·확대의 구체적인 제시가 없어 설득력이 다소 떨어진다. 그러나 "보육위원회"를 강화하여 실질적인 대표성을 부여하겠다는 공약은 민주적 참여구조가 마련된다는 점에서 높이 평가할 수 있을 것이다.

<전 국민을 포괄하는 사회보험제도실시>
  우리나라의 대표적인 사회보장제도 중 의료보험은 그 대상을 전 국민을 포괄하고 있다는 점에서 그리고 인간의 기본적 권리인 건강권을 대상으로 한다는 점에서 매우 중요한 제도임에도 불구하고 그간 관리운용체제 및 재정의 이원화로 인하여 도시·농촌간, 계층간 소득 재분배 기능을 원천적으로 봉쇄하고 있는 문제점과 형평성을 상실한 보험료율 산정방법, 과도한 본인부담금, 의료보장 기구에 보험자의 참여가 배제된 비민주적 운영 등 많은 문제점을 안고 있단,  그러나 집권여당이 제시한 대안은 문제점에 대한 실질적인 개선보다는 지극히 미시적인 차원에서 지역의보 재정의 지속적인 재정지원고액 진료비 공동부담사업 확대보험급여일수 제한의 폐지가 아닌 연장 등을 대안으로 제시하고 있어 국가 책임하의 사회보장제도 실시를 회피하는 인상을 주고 있다. 특히 의료보험 통합에 있어서는 여전히 반대 입장을 고수하고 있어 국민정서에 반하는 정책을 제시한다는 비판을 면하기 어려울 것이다.
  민주당의 의료보험에 관한 공약내용은 통합의료보험제 실시, 소득과 재산에 따른 누진보험료 적용진료비 본인부담금 비율 30%이하 (현 제도 하에서는 약75%)로 조정보험진료비 심사기구에 보험자와의료기관의 동등한 참여를 보장한다는 것이다.

  민주당이 제시하고 있는 의보에 관한 공약은 1989년 대통령의 거부권 행사로 입법이 좌절된 의료보장공동대책 위원회의 "국민의료보험법(안)"에 상당히 근접한 내각으로 미진한 부분(본인부담비율의 조정을)이 있지만 기존의 제도와 그리고 민자당의 공약 내용보다는 상당히 진일보한 내용이라 평가할 수 있다.
  국민당 역시 의료보험 통합을 주장하고 있다. 그러나 국민당이 제시한 "농어촌이 자립 할 때까지 의료보험의 면제 및 노인의 보험료경감 혜택조치와 지역 간 보험급여를 합리적으로 산정 하여 보험료를 부과한다는 것"은 그 의미가 모호하며, 전술한 의료보험 통합의 참뜻을 알고 있는지 의심스럽다.
  농어민복지 향상을 위해 3당은 농업재해보험과 농어민연금제도의 조속한 실시를 주장하고 있다. 민자당의 경우는 노령농어민의 생활보장과 경영이양 촉진을 연계하여 국가가 갹출금의 50%를 부담하는 제도를 제안하고 있는 점이 특징이다. 국민연금제도와 관련하여 막대한 기금을 운용하는 "국민연금기금운용위원회"의 비민주적 운영에 관한 대안을 제시하지 못한 것은 비판받아야 할 것이다.
  민자(95년 실시), 민주(94년 실시), 국민(94년 실시) 3당이 노동자의 고용안정을 위한 사회보장제도로서 고용보험실시를 제시하고 있으나 이 제도가 산업구조조정의 일환으로 계획되고 있으면서도 산업구조전환 과정에서 필연적으로 발생되는 마찰적 실업에 대한 대책이 미흡한 것으로 여겨지며, 고용안정을 위한 제도적 접근이 고용보험으로 국한될 것이 아니라 고용보장을 위한 종합적 대책이 이루어져 할 것이다. 이를 위해서는 체계적인 직업전환 훈련 및 새로운 법적, 제도적 대책 강구(해고규제를 위한 일련의 조치)가 선행되어져야 할 것이다. 이러한 면에서 민주당의 고용보험 세부 계획안이 좀더 설득력을 갖고 있다고 해석된다.
  세계 제일의 산업재해 발생국의 오명을 갖고 있음에도 불구하고 민자당이 제시한 제도적 대책인 산재보험은 보험재정의 비민주성, 급여체계의 불합리성, 적용대상(92년부터 5인 이상 상시 고용업체)및 산재인정범위의 한정 등의 문제점을 개선하려는 노력이 전혀 보이지 않고 있다.
  민주당의 공약 내용 중 통근재해를 업무상 재해로 인정하는 것과 같은 재해 인정범위 확대와 산재예방을 위한 투자의 확대, 법적용 업체를 전 업종에 실시하는 등 상당한 노력을 보이나 이러한 조치가"단계적"이라는 수식어가 붙어 그 한계성을 갖고 있다.
  국민당은 95년까지 재해 율을 1%미만으로 낮추기 위하여 매년 2,000만원을 산재예방시설자금에 융자지원을 한다는 파격적인 지원을 약속하고 있다.

확보된 재원이 반드시 사회복지정책 실현을 위한 재원으로 사용된다는 것을 보증하지 못하는 본질적인 한계를 갖고 있으며, 그 자체가 바로 3당 공약 내용의 치명적인 한계일 수 있다 이런 본질적인 한계는 앞서 언급한 바와 같이 복지권의 주체인 전 국민이 공약내용의 실천에 대한 관리, 감시의 기능강화로 일정정도 극복될 수 있을 것이다.

<전달체계 확립은 복지사회 구현의 필수적 요건>
  구술이 서 말이라도 베어야 보배라 하듯이 위와 같은 다양한 제도(특히 공적부조와 사회복지서비스 )가 어떠한 경로를 통해서 "욕구를 가진 계층"에게 원활하게 전달될 수 있는가의 문제가 대두되는데 우리는 그것을 "사회복지전달체계"의 분석을 통해서 알 수 있다.
  민자당의 경우 현재 배치되어 있는 사회복지전문요원을 95년까지 전국 읍·면·동사무소에 1인 이상배치 하여 전문적인 복지서비스 전달체계를 확충한다고 한다. 민주당의 경우는 위의 내용과 더불어 사회복지시설 종사자의 처우개선을 위해 사회복지전문요원과 같이 시설종사자의 경우도 별정직 지방공무원으로 임용하여 생활급을 보장하며, 노후시설의 개선과 운영비보조를 위해 예산 지원을 확대하는 것을 그 내용으로 하고 있다.  국민당의 경우는 사회복지전문요원의 확대배치와 복지시설 종사자의 처우개선 그리고 다른 당과 달리 기초 자치단체에 사회복지국(과)을 신설한다는 공약을 그 내용으로 하고 있다.
 3당 공히 전달체계 확립을 제시 하고는 있으나 독립적인 사회복지행정체계(사회복지청)에 대해 언급이 없는 것은 각종 시설종사자 및 전문요원의 업무 독립성의 중요성을 깨닫지 못한 결과라고 여겨진다. 그러나 민주당과 국민당의 경우 사회복지시설종사자의 열악한 근무환경 개선 및 생활급보장을 위해 지방별정직 공무원으로 임용 하겠다는 공약은 의미 있는 것이라 할 수 있다.

<문제는 재원조달이다>
  3당이 내세운 공약의 실현 가능성을 평가하기 위해서는 재원조달 방법을 검토하는 것도 중요한 방법이 될 것이다.
  각 당은 자신들이 제시 한 공약을 실현하기 위해서 천문학적인 재원이 필요한 것은 불가피한 사실임에도 불구하고 재원조달 방법에 대해서는 명백히 언급하고 있지 못하다.
  시장경제 원리에 의존하고 있는 자본주의체제에서 사회복지의 존립근거는 보편화된 시장의 실패에서 찾을 수 있다. 때문에 사회복지는 시장원리의 실패로 야기된 제반 사회문제에 대한 대책으로 규정될 수 있으며 이에 필요한 비용은 사회적 책임으로 귀착된다고 할 수 있다.
  따라서 사회적 책임을 거부하지 않고 재원을 조달하는 방법은 국가와 자본부담의 강화를 통해서 가능할 수 있다. 그러나 각 당이 제시한 공약 내용의 전반적인 이해가 부족한 필자가 그 내용을 명확히 제시할 수 없는 한계로 인하여 일반론적인 견해로 대신한다.
  사회복지에 투여되는 재원조달·방법은 "경직성 경비" (대표적으로 국방비를 지칭함)로부터 조달하는 방법과 금융실명제, 토지공개념실시 등의 조치를 통한 과세의 현실화를 이루어 조달하는 방법이 있다. 현재 각 당이 제시한 조달방법은 대개가 두 번째의 방법으로 확보된 재원을 세출구조의 조정을 통해서 조달하는 방법을 선호하고 있다고 유추 해석할 수 있으며, 추상적인 차원일지라도 경제정의 실현을 통한 복지사회를 구현한다는 원칙적 인 방향 설정은 타당하다고 여겨진다.
  그러나 위와 같은 방법으로 확보된 재원이 반드시 사회복지정책 실현을 위 한 재원으로 사용된다는 것을 보증하지 못하는 본질적인 한계를 갖고 있으며, 그 자체가 바로3당 공약 내용의 치명적인 한계일수 있다. 이런 본질적인 한계는 앞서 언급한 바와 같이 복지권의 주체인 전 국민이 공약내용의 실천에 대한 관리, 감시의 기능강화로 일정정도 극복될 수 있을 것이다.

  이상3당의 사회복지부문에 관한 공약을 간략히 살펴 본 결과를 요약하면 다음과 같다.
  우선, 그 내용의 충실도에 있어서는 민주당의 공약이 상대적으로 높은 평가를 받을 수 있을 것이다. 특히 제도 실시에 있어 원조 대상자의 의견수렴 및 관리운영상의 감시기능을 제고할 수 있는 참여구조가 제한적이지만 형성되었다는 것과, 사회복지대상 규정이 점진적인 포괄 규정에 근접하려는 노력은 기존 우리나라 사회복지제도 발달과 정도는 상당한 차이를 보여주는 것이라 할 수 있다.
  민자당의 경우는 6공 정권하의 사회복지정책의 기조를 유지하는 선상에서 "국가재정중립론" 또는 "수익자부담원칙"이 관철되고 있다고 평가할 수 있을 것이다. 국민당의 경우는 재벌 당답게 사회복지에 대한 인식수준이 매우 저차원적임을 반증해 주는 공약을 내세우고 있다. 그들의 공약내용은 주로 사회복지의 "시혜적"성격을 강조하고 있으며 뚜렷한 원칙을 찾아보기가 힘든 한계를 보이고 있다.