[기고 1] 제자리 걸음에 그친 "93 사회복지예산 편성의 방향과 의미 > 기획 연재

  지난 9월 24일 확정된 정부의 "93년 예산 편성안"을 살펴보면 전체일반회계예산은 14.6% 증가한 반면 사회복지 관련 예산은 산은 전체예산증가율의 절반 수준인 7.6% 증가에 그치고 있다. "93년도에 예상되는 경제성장률 7%, 물가상승률 56%에 비교해 볼 때, 사회복지부문예산의 실질적인 증가효과는 거의 없는 것으로 보인다.
  이 글에서는 이와 같이 매우 낮은 수준으로 책정된 사회복지예산안이 어떠한 정치·경제상황의 맥락

38조원에 이르는 내년도 예산 중 사회복지비는 전체예산증가율의 반밖에 안 되는 7.6%에 그치고 말아 현 정부의 "복지정책"이 사탕발림임을 다시 한번 드러내고 말았다. 복지국가의 강조 속에서 사회복지예산이 상대적으로 오히려 줄고  있는 배경에는 과연 어떤"힘"들이 작용하고 있으며 이러한 "힘"으로서 장애우, 노인, 여성 등 사회복지의 주체들은 어떻게  대응해야 할 것인가.

에서 만들어진 것인지를 검토하고, 현재 우리나라 사회복지의 현실과 관련하여 각 분야에 어떤 문제점을 야기하는지를 살펴보려 한다.

<표 1> "93년 주요사업 별 전체 예산

1 . 사회복지부문 예산의 수준
  사회복지부문의 예산이 포함된 93년 사회개발예산의 증가율은 6.3%로, 아래 <표 1>에서 볼 수 있듯이 경제개발예산 26.6%를 비롯한 다른 부문의 증가율과는 비교할 수 없을 정도로 낮은 수준이다.     6공화국의 사회복지 관련예산의 변천추이를 <표 2>에서 살펴보면, 사회보장예산이 일반회계예산에서 차지하는 비중은 "91년까지 증가하는 추세이나 "92년 이후 다시 큰 폭으로 감소하고 있는데, 사회보장예산의 비중은 지속적으로 극히 낮은 수준을 나타내고 있다. 사회복지예산의 연도별 증가율 변화를 보면, 6공화국초기 "88년을 기준으로 큰 폭의 증가율을 보이는 사회복지비는 "92년의 증가율이 10.4%로 격감한 후, 긴축예산기조로 편성된 "93년 예산에서는 7.6%의 한자리수로 증가율이 감소하고 있다.
  또한 우리나라와 경제력이 비슷한 국가들의 사회복지비 지출 현황을 비교해 보면, 우리나라가 속하는 중상위국가군의 경우 일반적으로 복지비 지출이 정부세출대비22.4%, GNP대비 1인당 복지수혜액이 16.02%에 달하는 반면 우리나라의 경우는 각각 6.4%, 1.6%에 머물고 있어 우리나라의 사회복지비 수준이 얼마나 낮은지를 알 수 있다.

<표 2> 사회복지관련 예산의 변천 추이 (%)

  * 사회보장예산은 국민연금, 의료보험 및 보호, 산재보험, 보훈, 근로자복지, 생활보호, 사회복지서비스 등의 예산이 포함.
 ** 사회복지예산은 보사부소관 예산.
자료 :경제기획원, 「예산개요」, 각 년도.
      한국보건사회연구원, 「사회복지장기발전계획」, 1992 7.에 덧붙임.

2 사회복지예산편성의 배경
  특정국가, 특정시점에서 사회복지예산은 증가될 수도 있고 감소될 수도 있다. 우리나라의 1993년도 사회복지예산은 어떠한 이유에서 매우 낮은 수준의 증가-실질적인 정체-에 머무르게 된 것인가? 이러한 문제를 6공화국의 경제·정치·사회적 상황과 관련하여 고찰해보고자 한다.
첫 번째 경제적 측면이다. 1980년대 후반이래 한국경제의 주된 기조를 이루어 온 것은 산업구조조정의 문제였다. 산업구조조정의 문제는 한국경제에 다음과 같은 두 가지의 큰 영향을 미치고 있는 것으로 보인다.
  먼저 인플레이션과 거품경제의 문제이다. 그동안 한국경제의 성장과정에서 지속적으로 확대되어 왔던 독점대기업과 중소기업의 생산성 격차확대는 산업구조 조정과정의 진행에 의하여 더욱 심화되었다. 그런데 대기업은 생산성의 확대에도 불구하고 그 독점력을 이용하여 상품의 가격을 유지 혹은 상승시켜 중소기업의 상품가격도 상승하게 하고, 그 결과 소비자물가지수와 임금의 상승을 유발시킴으로써 인플레이션을 발생시켰다. 또한 정부는 산업구조조정에 필요한 대규모의 설비투자를 위하여 정책적으로 막대한 자금을 공급함으로써 인플레이션을 유발시켰다. 그리고 경기 순환적 측면에서 1988년 이래의 경기침체국면을 탈피하기 위하여 정부는 건설투자를 경기진작용으로 이용함으로써 인플레이션을 조장하였다. 물론 이 과정에서 독점대기업들의 부동산투기와 증시투기 등이 인플레이션을 더욱 확대시켰음은 주지의 사실이다. 낮은 수준의 "93년도 사회복지예산책정은 이상 의 이유들로 인해 발생된 인플레이션과 거품경제에 대하여 정부가 긴축예산 특히 사회복지부문의 억제를 통하여 이 국면에 대응하고자 한다는 것을 보여준다.
  다음으로 상품의 가격경쟁력 획 득을 위한 노동자임금상승의 억제이다. 산업구조조정은 선진국에 대 한 기술과 자본의 부족, 후진국에 대한 높은 노동자 임금수준으로 인하여 한국의 상품이 각각 제품의 질과 가격의 측면에서 경쟁력을 상실하기 시작했다는 사실과 관련된다. 정부와 자본측은 산업구조조정을 위한 설비투자지원을 증가시키는 동시에 다른 한편으로는 노동자의 임금상승을 억제함으로써 이러한 상황에 대응하고자 하였다. 이는 노동자와 그 가족 그리고 소외계층의 복지욕구는 무시되게 되었다는 것을 의미한다. "93년도 사회복지예산안은 이러한 맥락 위에 편성된 것으로서 긴축기조의 특성을 그대로 반영하고 있다. 이는 긴축예산의 부담을 사회복지부문에서 그대로 안게 된 것이다.
  둘째, 6공화국의 정치체제는 이전과 차별성을 갖는 외형적인 국회기능의 활성화로 파시즘적 지배의안정화를 도모하며 중산층의 보수화를 기반으로 한 보수대연합을 중점적으로 추진하여 왔다. 사회주의체재의 붕괴와 보수화경향의 확대라는 국제정세는 한국의 진보·혁신정치세력을 무기력 화시키는 요인으로 작용하였다. 현재는 국민운동이나 제 민주세력의 공동연대전선의 활동이 침체국면을 벗어나지 못하고 있다. 이와 같이 유화전략과 억압전략을 구사하며 헤게모니를 강화해온 결과 체제안정 기조를 마련한 집권세력은 무기력 화한 민중의 요구에 대한 양보로서의 복지를 고려할 필요가 없게 된 것이다. 정부의 긴축기조 하에 편성된 예산안이 당정협의과정에서 그 기조가 흐려지며 팽창예산의 시비를 불러일으켰으나 복지 부문에 대한 실질적인 증가가 없었던 것은 대선을 앞두고 빈곤·소외계층-과거 선거에 있어서 한국의 노동자·빈민들은 보수 세력을 지지하여 투표하는 것으로 나타났다-에 대하여 별다른 정치적 이용의 의미를 두지 못한 결과로 볼 수 있는 것이다.
  셋째, 6공화국의 노동운동과 노동정책의 전개과정을 살펴보자. 먼저 노동정책은 초기에는 노동운동에 대한 강압적인 통제가 부분적으로 완화되는 양상을 보였으나 자본의 전면적인 대응이 구체화되는 최근에는 전면적인 탄압정책으로 회귀하고 있다. "경제위기"란 이데올로기를 사회의 일반적 요구로 조장하며 노조운동의 고립을 유도하고 있는데, 자본축적에 협조하는 경제주의적인 노조운동의 조류를 조성하고 범외적 연대조직들을 위축시켜 노사관계의 재편을 정착화 하려고 시도하고 있다.
  다음으로 노동운동을 보면 "87년 노동자대투쟁을 계기로 노동운동의 대중적 역량이 크게 성숙하였으나, 90년대에 들어서며 이데올로기 공세와 물리적인 탄압을 동시에 구사하는 정권의 탄압이 구체적으로 전개되는 상황에서 현재 전노협을 비롯한 민주노조진영의 조직력이 눈에 띄게 감소하였는데, 현재 노동조합조직률이 상대적으로 낮은 수준에 머물고 있으며 민주노조의 연대가 제대로 이루어지지 않아 실질적으로 노동자들의 욕구가 반영될 경로가 미흡하고 이들의 진정한 입장을 제시하고 총자본의 공세에 대응해 갈 역량이 부족한 실정이다, 따라서 6공화국 초기에 비해 상대적으로 노동자들의 결집정도와 투쟁력은 약화되어 자본의 우위가 관철되고 있는 상황이라고 볼 수 있다. 이러한 노동자들의 수세국면은 사회복지분야의 예산 감축에 중요한 변인이 된다.

3. "93사회복지부문 정부예산의 현실 및 문제점
  사회복지관련예산의 주요 부분은 노동부에서 관장하는 근로자복지부분과 산업재해보상보험을 제외하고는 대부분이 보사부 소관예산에 포함되고 있다. "93년 보사부 예산은 1조 6,634억으로 전체 일반회계예산의 4.37%를 차지하고 있는데, "92년에 비하여 7.6%증가에 그치고 있다. 구체적인 예산내역을 보면 <표 3>과 같다.
  위의 <표 3>에서 보면, 전체 보사부일반회계예산 중 94.9%를 차지하는 사업비중 사회분야예산은9.3%, 의료보장예산은 7,8% 증액되었으며, 보건의료분야는 3.7%가 감소하였다. 특히 사회분야의 예산 중 생활보호예산은 2.6%증가에 그치고 있으며, 사회복지서비스분야 중 부녀복지예산은 1.0% 감소하였으나, 노인복지서비스 분o띨 경우는 43.2%로 현저한 증가 추세를 보이고 있다.
  이러한 수치들로 볼 때 "93년 사회복지예산은 예산이 증액된 경우에도 필연적으로 확대될 수밖에 없는 노인복지분야를 제외하고는 그 증가의 양이 적어, 절대 액이 부족한 현재의 상황에서 증가의 효과가 거의 없는 것으로 보인다. 이는 물론 앞에서 살펴본 바와 같이 "93년도 긴축예산의 기조가 사회복지부문에 가장 많은 부담을 지운 결과이다. 즉 전체적으로는 "93년도 사회복지예산은 동결 혹은 실질적으로 감소된 것으로 볼 수 있다.

<표 3> "93년 사회복지예산의 사업별 예산안 (보사부 일반회계)