[지상중계] 사회복지시설노동자 노동조합 결성으로 새롭게 태어나야.. > 기획 연재

최근 사회복지 전반에 관한 이념과 사회복지 관계 종사자의 존재 양태에 대한 분석을 시도하는 "한국사회복지노동자연구"가 출간되었다. "사회복지"라는 지극히 당연한 말 뒤에 숨어있는 지배이데올로기와 그 이데올로기를 현장에서 몸으로 겪고 있는 사회복지 노동자 존재는 과연 어떤 관계, 어떤 의미를 가지는 것인가. 함께 걸음에서는 사회복지 현장의 인간과 국가 부분의 두 주체인 "사회복지노동자"와 "사회복지 전문요원"에 관한 부분을 두 번에 나누어 싣는다. "사회복지의 첨병"으로 오늘 우리와 함께 하고 있는 이들의 존재와 그 이념적 배경을 살피는 계기가 될 것이다.

1. 사회복지시설 노동자의 존재 형태

<"자선"에서 "국가책임"으로>
  산업혁명 이전 전통적 사회복지의 특징은 가난한 사람에 대한 자선을 주 내용으로 하고 있다. 이 시기에는 가난의 문제가 사회의 잘못된 구조에서 비롯된다고 하기보다는 개인적인 게으름이나 도덕적 나약성에 있다고 보았기 때문에 빈민의 욕구충족에 대한책임도 가족, 이웃, 종교집단 및 자선단체에게 있었으며 국가기관은 보충적 역할만을 담당하였다. 따라서 사회복지는 자선사업과 동일시되고 있는데 자선은 빈곤층에 대한특권층의 수혜, 즉 고정적인 신분질서의 사회경제구성이나 그 의식을 반영한 것으로 약자, 무권력자, 등 대체로 피지배자에 대한 지배자의 일방적, 자의적인 시혜로서 제공되었다.
  그러나 자본주의가 발전하면서 구조적인 모순도 더 심해져 노동자계급의 궁핍화는 더 이상 개인의 문제로만 치부될 수 없었으며 이러한 문제해결도 민간시설이 할 수 있는 범위를 넘어서게 되어 국가가 책임을 져야한다는 사회적 대책이 강력히 요구되었고 이는 사회복지정책의 정비와 확충으로 이어졌다.
  즉 현대 자본주의는 사회문제의 양적·질적 심화로 국가가 이전에 사회복지정책의 소극적 주체에서 적극적 주체로서의 역할을 강요당하는 동시에 사회복지의 확대가 이루어지는 것이다.
  그러나 사회복지제도가 자본주의 체제를 유지하기 위하여 필요하기는 하지만 사회복지노동이 기본적으로 잉여가치를 직접 창출하지 못하는 한 국가는 최소한의 비용으로 체제유지 및 노동력 재생산을 보장받으려 하게 된다.
  따라서 국가는 늘어만 가는 사회복지요구를 수용하는 동시에 국가부담을 최소화하는 방안을 사회복지시설 사업에서 찾고 있다.
  현재 우리나라의 사회복지를 사회보장(사회보험과 공적부조)과 사회복지사업으로 구분해 볼 때 사회보장의 경우 그 주체가 국가이고 재정도 국가부담인 것에 비해 사회복지사업은 국가의 위탁을 받은 사회복지법인 및 기타영리법인, 지방자치단체가 주체가 되며 보조금, 지원금, 수익금 등이 재정의 중요한 부분을 이루고 있으며 국가는 사업의 주체가 아니라는 이유로 필요비용의 일부를 보조금 형식으로 지급하게 된다.
  만약 동일한 크기의 사회복지에 대한 요구를 수용하는 방법으로 사회보장부분(국가)에서 책임져야 하는 대상자의 일부를 사회복지사업부분으로 바꿀 경우 국가는 사회보장제도에 드는 비용을 절감함으로써 전체사회복지 지출을 최소화하게 될 뿐 아니라 동일한 예산으로 급증하는 사회복지에 대한 요구(사회복지대상자)를 사회복지사업 부분의 확대를 통해 형식적으로 수용할 수 있다.
  국가가 민간단체에 사회복지의 책임을 전가할 때는 "위탁"이라는 성격을 부여하면서 이루어지는데 위탁은 국가가 책임져야 하는 사업을 대행한다는 의미이므로 사실상 책임의 주체는 분명히 국가임에도 재정부담은 위에서 보듯이 보조금의 형식을 띠게 되는 것이다.
  또한 서비스를 제공하는 사람들의 성격도 자선사업가나 무보수의 봉사활동가에서 사회복지 대상자를 위해 전문적인 노동을 수행하는 임금 노동자로서의 사회복지노동자로 대체되었다. 따라서 이들은 부와 생산수단을 소유하지 못함으로써 자신의 노동력을 팔고 그에 대한 대가로서 임금을 지급 받는 자본주의 체제의 "임금노동자"이며 사회적 보호와 서비스를 필요로 하는 요보호대상자 및 일반국민을 노동대상으로 하고 전문적이고 체계적인 서비스노동이라는 노동수단을 이용하여 노동력을 지출한다는 의미에서 "사회복지노동자"로 성립하게 된다.

<사회복지노동자와 이중적 통제구조>
  그동안 사회복지노동자는 1986년 총 5,179명에서 1990년에는 총 9,788명으로 2배 가까이 증가했다. 1986년에는 575개에 불과하던 사회복지시설이 1990년에는 965개로 증가함으로써 사회복지시설 노동자도 증가하게 된 것으로 보여진다.  사회복지시설 노동자는 사회복지사업법에 의해 설립된 사회복지법인 대표이사의 임명으로 고용되는 임금노동자이다. 그러나 그동안 사회복지시설 노동자는 이들의 노동이 "자선의 개념이 강조된 사회복지" 노동이고 요보호자를 보호한다는 측면에서 사랑과 자선이 전제되는 봉사노동으로 인식됨으로써 분명한 법적 고용관계에도 불구하고 임노동자라는 신분을 갖기 어려웠다. 사회복지시설노동자를 노동자로서 인식하지 않는 사회적 인식은 이들의 모든 노동조건과 노동조합활동 등을 제한하는 질곡으로 작용해 왔던 것이다.
  사회복지시설 노동자의 사용자는 법적으로는 다른 노동자와 마찬가지로 법인과의 관계에서 피고용인의 위치에 있으나 현실적으로 법인은 형식적이고 실 사용자는 사회복지시설의 시설장이 된다. 좀 더 본질적으로는 사회복지시설은 국가의 책임을 위탁받은 사업을 해야 하며 운영과 재정의 통제를 받게 되어 있다.
  그러나 사회복지시설 노동자의 성격을 "국가가 보호해야 할 생활보호대상자를 위탁받아 운영하는 사회복지시설 노동자"라고 규정하고 있으며 임금을 직접 책정하고 지급하는 것에서 사회복지시설노동자의 궁극적인 사용자는 국가라고 할 수 있다.
  그러나 사회복지시설 종사자는 법적(법인), 사실상(시설장) 그리고 은폐된(국가) 삼중의 복잡한 노사관계로 인해 사회복지시설노동자가 투쟁의 대상, 교섭의 대상을 정확하게 인식하는 것을 방해한다. 결국 사회복지시설의 사용자 체계는 사회복지시설 노동자를 통제하기 위한 수단으로 사용되어 왔고 국가책임을 촉구하는 모든 요구의 방패막 역할을 해 왔다고 볼 수 있겠다.
  따라서 사회복지시설의 재정문제, 사회복지대상자들을 위한 서비스 개선문제, 그리고 한국 사회복지의 전체적인 문제에 관한 운동을 펴나갈 때에 국가는 그 전면적인 대상으로 위치 지어져야 할 것이다.
  한편 대부분의 사회복지시설 노동자의 노동과정에서 보이는 특징은 단순직이 전문직을 대체하고 윤리성이 왜곡된 형태로 강조되면서 저임금 노동시장을 형성하고 있을 뿐 아니라 간접노동이 직접노동을 대체함으로써 사회복지관에서 본연의 서비스를 제공하는 역할을 수행하기보다는 수익성 사업을 하고 있다.

  또한 사회복지노동은 윤리성만을 일방적으로 강조해 노동의 대가보다는 봉사에 대한 보상 개념이라는 잘못된 이데올로기로 인해 이들의 노동력은 열악한 노동환경 속에서 착취당하고 있는 것이다.
  그렇다면 무엇이 사회복지시설 노동자를 노동자로서의 의식, 최저한의 노동조건을 보장받을 수 있는 권리의식을 정체시키고 노동과정을 통제하는 장해요인으로 작용하게 하는 것인가?
  그것은 바로 아직도 남아있는 전통적인 사회사업으로부터 비롯된 자선과 시혜, 봉사 등의 의미가 정부에 의해 공식, 비공식적인 경로를 통해 의도적으로 드러남으로써 사회복지시설 노동자를 "봉사활동가"로 한정시켜 지출을 최소한으로 줄이며 노동자로서의 존재의식을 박탈해 결국 시설수용자까지도 체제순응자로 만드는 이데올로기적 통제 구조에서 비롯된다.
  보조금 형태로 지원되는 정부의 불충분하고 낮은 복지비 지출에서 오는 열악한 복지수준, 저임금과 이러한 구조에 바탕을 둔 시설장에 의한 사회복지비 수취 가능성으로 사회복지대상자와 사회복지노동자는 이중구조로 통제를 받게 되는 것이다.
  실제로 사회복지관에서 자체부담금을 해결할 수 있는 능력이란 법인의 보조를 제외한다면 수익성 사업에 의존하는 것인데 이것은 곧 서비스의 양과 질을 제한하고 사회복지관 노동자들의 노동과정에 상당한 영향력을 끼치게 되는 요인으로 작용하고 있다.

2. 사회복지 시설노동자의  노동조건

<사회복지 노동과 간접적인 체제유지>
  사회복지시설 노동자는 사회복지시설에 대한 재정적, 이데올로기적 통제로 인하여 다른 부분 노동자들에 비하여 노동조건이 열악한 상태이다. 또한 국가는 사회복지비지출보다는 생산적 부문이나 방위산업 부문에 투자함으로써 정권의 유지와 독점자본의 이익에"부합하게 된다. 즉 사회복지노동은 직접 잉여가치를 생산하지 않는 비생산적인 노동이지만 간접적으로 총자본의 흐름에 기여함으로써 자본주의 사회에서는 간접적인 착취의 대상이 된다.
  사회복지시설과 시설노동자에 대한 국가 의 착취는 첫째, 국가의 책임 하에 재정적인 면에서도 전액 부담해야 함에도 사회복지시설 운영비를 보조금 명목으로 80%만을 지급하고 있다. 또한 사회복지 전문요원과 사회보험 노동자, 사회복지시설 노동자의 임금 수준을 직접 결정하는 동일한 주체임에도 시설노동자의 임금은 최저생계비 이하로 책정하고 있을 뿐 아니라 임금의 90%만을 지급하고 나머지 10%는 시설에서 부담하도록 되어 있어 대부분 국가의 보조금에 의 존하고 있는 시설의 형편 때문에 임금지급 의 부담과 미지급 사례가 발생할 수도 있다.
  둘째, 노동시간 및 기타의 노동환경에 대해 국가가 책임을 회피하고 열악한 노동조건을 그대로 방치함으써 사회복지시설 노동자는 낮은 보수와 장시간 노동에 시달리고 있는 것이다.
  셋째, 사회복지 대상자들의 급여 수준을 최저생계비에도 훨씬 못 미치게 낮게 책정함으로써 노동조건보다는 시설수용자들에 대한 사랑과 봉사의 정신이 우선시 되어야하고 노동환경도 이들이 위화감을 갖지 않도록 시설의 수준에 맞춰야 한다는 일종의 이데올로기적 통제를 가함으로써 보조금 지출을 줄이는 효과가 있게 되는 것이다.
  좀 더 구체적으로 사회복지노동에 대한 국가의 착취가 현실적으로 어떻게 나타나는지를 임금, 노동시간과 노동환경을 중심으로 알아보자.

  <임금>
  사회복지시설 노동자의 임금구조를 크게 제약하는 것은 바로 사회복지시설의 재정이라 할 수 있다. 사회복지시설의 재원은 국가보조금과 자체부담금으로 이루어지는데 연간운영비의 80%를 국가가 부담하고(국고, 지방비 부담 각 40%) 20%는 법인이 자체부담하며 인건비는 90%를 국가가 부담하도록 되어 있다.
  그러나 실제로 80%에 이르러야 할 연간 정부 보조금은 사회복지시설의 경우 <표 1>에서 보는 바와 같이 1989년 평균 75%에 불과하고 각 목적사업 별로는 영·육아시설 67%, 부랑인 복지시설 92% 등 심한 편차를 보인다.
  이와 같은 상황은 1990년에도 별다른 변화 없이 실제 필요 금액 대비 정부보조금 비율은 아동복지시설이 61.0%, 노인복지 시설 96.4%, 장애우복지시설 61.9% 시설 전체 70.3%에 불과하다.
  한편 이러한 문제는 사회복지관에서도 예외일 수 없는데 1991년 부산종합사회복지

<표 1> 조사대상시설의 연간 재정현황(1989)

자료 :한국보건사회연구원, 「사회복지시설 정부지원금에 관한 연구」 1990 p.32
비고 :각 분야별 시설 총 70개소를 대상으로 함

관, 생명의 전화 종합사회복지관, 이화여자대학교 종합사회복지관 등의 정부의 보조를 보면 전체수입의 22.8%, 28,2%로 자체사업수익의 비율인 68.0%, 38.1%보다 터무니없이 낮은 비율임을 알 수 있으며 이러 한 재정구조 때문에 수익사업이 차지하는 정도가 커질 수밖에 없으며 이는 곧 서비스의 질이 떨어지는 현상으로 나타나지 않을 수 없다.
  다음으로 사회복지 시설노동자의 임금구조를 살펴보자.
  1990년 1월 1일에 제정된 "사회복지시설 보수규정"에 의하면 사회복지시설 노동자의 보수는 직위·호봉·수당(정근수당, 근무수당)·임금인상률에 의해 결정되고 사회복지관 노동자에 대해서는 "사회복지관 직원보수지급 요령"에 따라 지원한다.
  먼저 직위에 따른 임금을 비교하면 1호봉을 기준으로 1991년 현재 사회복지 고유 전문직인 사회복지시설의 생활지도원이 265,000원, 사회복지관의 사회복지사가 337,000, 사회복지관련 전문직은 265, 000/326,000원, 사회복지관련 단순직은 158,000∼184,000/288,000원∼326,000원으로 6만원에서 17만원의 임금차이를 보이고 있다.

  호봉의 경우 연령, 학력, 경력, 업무성격이 유사한데도 불구하고 사회복지시설에서 1호봉은 265,000원 6호봉은 309,000원이다. 사회복지전문요원의 경우 1호봉은 260,000원, 6호봉은 330,500으로 많은 차이를 보이고 있다.
  수당의 경우 사회복지전문요원과 사회복지사의 임금에는 수당의 종류가 다양하고 급여수준도 비교적 적절하게 책정되어 있다. 즉 체력단련수당, 출장비, 자녀학비보조수당, 가족수당 등이 구성되어 있는데 반해 사회복지시설 노동자는 가계보조비로 나가는 10,000원 이외에 어떠한 명목도 없어 각종수당의 유무가 임금차등의 가장 큰 요인으로 작용하고 있다.
  또한 임금인상률의 경우도 전 산업의 임금인상률이 1988년 15.5%, 1989 21.1%, 1990년 18.8%의 인상이 있었으나 사회복지시설 노동자의 임금은 평균 5∼10%의 인상률에 그치고 있다.
  더욱이 일반 노동자의 임금 및 노동조건에도 퇴직금제도, 자녀학비보조금, 주택보조 등 광의의 사회복지제도가 포함되어 있는 것이 보통인데 사회복지시설 노동자의 경우근로기준법에 의해 5인 이상의 사업장에 퇴직금 제도를 강제로 적용하고 있음에도 이를 실시하고 있는 시설은 전체의 29%에 불구하며 법적 구속력이 없는 복지제도(생리수당 등)를 실시하는 시설은 불과 10%도 안 되는 것으로 나타나고 있다.

<표 2> 사회복지시설노동자와 사회복지관노동자의 임금비교(1991)

자료 :김만두,「아동복지시설종사자의 처우」「경제발전과 아동복지」, 제16회 사회복지세미나, 한국아동복지시설협회, 1991 p.28.

<표 3> 사회복지시설노동자의 평균노동시간별 분포

자료 한국인구보건원, 「사회복지시설의 효율적 관리방안의 연구」 1987. p.287
비고 : 아동·노인·부녀·심신장애자·정신질환자·복지시설 사회복지관 총 166개 시설의 단순노무직을 제외한 1,393명을 대상으로 1987년도 8∼9월에 실시

  이처럼 상시 5인 이상의 사업장에서 반드시 지급해야하는 퇴직금조차 지급하지 않는 것은 많은 사회복지시설의 사용자가 근로기준법을 위반하고 있다는 것인데 그럼에도 퇴직금 지급요구가 없다는 것은 근로기준법에 대한 사회복지시설 노동자들의 이해가 어느 정도인지를 단적으로 드러낸 경우라고 할 수 있을 것이다.

<·노동시간>
  근로기준법 42조 1항에 의하면 "근로시간은 휴식시간을 제하고 1일에 8시간, 1주일에 44시간을 초과할 수 없다. 다만 당사자간의 합의에 의하여 1주일에 12시간 정도로 연장 근로할 수 있다"고 되어 있으나 사회복지시설 노동자의 평균 노동시간별 분포를 보면 근로기준법과는 너무도 무관하게 장시간 노동이 대부분이다.
  사회복지시설노동자가 이처럼 법정 기준의 3배가 넘을 정도로 장시간 노동에 시달리는 이유는 절대적으로 부족한 노동자수, 시설수용자와 떨어져 있는 시간을 가급적 줄여야 하고, 당연히 그런 정도의 수고를 감수해야 한다는 사회적 인식, 아동과 함께 기거해야 한다는 운영기준 등께서 비롯되고 있다. 더욱이 사용주인 시설장은 이러한 노동시간의 문제는 "근대근무제"로 해결할 수 있음에도 사회복지지출을 최소화하기 위하여 쉽게 이러한 제도를 받아들이지 않고 있다.

<·노동환경>
  1991년 3월 현재 전국에 걸친 사회복지시설 수용자 수는 104,678명이고 사회복지시설 노동자는 11,490명으로 수용자와 노동자 비율이 노동자 한 명당 수용자 9.1명으로 나타난다. 이 비율로 볼 때 사회복지시설 노동자는 임금의 크기나 사회적으로 합의된 노동력 이상의 노동을 하고 있으며 사회복지시설노동자의 과중한 노동은 자신의 입장에서 노동력을 착취당하는 것이고 대상자의 입장에서 보면 충분한 서비스를

시설노동자들이 노동자로서의 권리의식을 공유하고 현안에 대한 나름대로의 조직적인 대응을 하고 더 나아가 노동조합의 결성을 위한 준비모임으로서의 역할을 하기 위해서는 먼저 "사회복지시설노동자연합회"를 조직하고, 좀 더 발전된 형식으로 지역단위의 노동조합을 결성하여 교섭력을 가지고 활동할 수 있어야 한다.

받지 못하는 것이 된다.
  이러한 사실은 사회복지시설의 고유 업무 외에도 수익성 사업 등 겸무를 하는 경우가 25%∼40% 이상을 차지하고 시설 내에 거주하는 노동자가 전체의 58.9%로 나타난 노동조건으로도 잘 알 수 있다.

3. 사회복지시설 노동자의 조직활동

<사회복지발전을 위한 굳건한 연대세력으로>
  사회복지시설 노동자는 먼저 자신에게 가해지는 "봉사와 회생"이라는 이데올로기적 통제를 극복하면서 노동자로서의 권리의식을 공유하고 찾아나가야 할 뿐 아니라 재정적 통제를 극복하면서 최저한의 노동조건을 보장받아 궁극적으로 사회복지 대상자들에게 돌아가야 할 복지의 질과 양을 개선하기 위해 노력해야 할 것이다.
  이러한 과제들을 해결하기 위해 국가와 시설장들과의 조직적 싸움을 전개하는 것이 무엇보다 중요하며 이러한 구심점은 바로 노동조합의 형태가 될 것이다.
  노동조합은 끊임없이 노동시간을 연장하고 저임금을 구조화하고 노동강도를 증대하는 것을 막고 노동조건의 개선을 기본적 권리로서 요구해야 하고 힘의 결집을 꾀할 뿐 아니라 사회복지시설 노동자의 생활을 유지 할 수 있는 물질적 보장과 다른 사치운동과 연계를 해 나갈 수 있는 근거가 되기 때문이다.
  그동안 사회복지시설 노동조합은 윤리성 의 강조와 조합을 결성하기엔 적절하지 못 한 인원, 조합활동을 하기에는 어려운 노동환경, 노동자의 의식 부재로 어려움을 겪었지만 SOS마을, 은평천사원, 영락보육원, 애지보육원, 해명보육원 등 몇몇 시설에서 조직이 꾸려지는 성과를 볼 수 있었다. 그러나 개별 시설차원을 넘어서 전체 사회복지시설 노동자의 연합체인 사회복지시설직원연합회 등 보다 커다란 움직임이 간헐적으로 있었으나 아직까지 발전적인 모습을 보기는 어려운 상태이다.
  시설장과의 갈등관계에 대한 부담감이 조직결성을 어렵게 하는 상황에서 시설노동자들이 노동자로서의 권리의식을 공유하고 현안에 대한 나름대로의 조직적인 대응을 하고 더 나아가 노동조합의 결성을 위한 준비 모임으로서의 역할을 하기 위해서는 먼저 "사회복지시설노동자연합회"를 조직하고, 좀 더 발전된 형식으로 지역단위의 노동조합을 결성하여 교섭력을 가지고 활동할 수 있어야 한다.

  현재 노동법과 관련된 운영지침상 서울시 단위의 지역노조를 결성하지 못하고 구 단위의 지역노조만이 가능하도록 되어 있으나 이 상황 속에서도 가능한 한 모범적으로 구 단위의 지역노조를 결성해야 한다. 사회복지시설 노동자의 주체적인 역량의 결집을 위한 노력과 사회복지시설이 동시에 지역 노조에 가입하여 노동자 연대의식과 교섭력 올 높여야 한다. 또한 각 부문의 활동단체들은 이들 시설노동자와의 연대를 통하여 조직력을 강화하고 결합시키는 지원세력으로서 노동조합이 결성된 이후에도 사회복지시설 노동자 자신과 복지대상자 그리고 한국 사회복지발달을 위한 굳건한 연대세력으로 서의 역할을 해나가야 할 것이다.