[지상중계설] 종합복지관, 빈민운동의 저항군? > 기획 연재

<도시빈민운동의 새로운 방향모색>

 80년대 철거반투쟁과 노점상단속저지투쟁을 계기로 민중으로 부활한 도시빈민에 대해 6공화국은 재개발정책을 주거환경개선사업과 영구임대주택으로 전환하는 등 개량화 정책을 추진하고 있으며, 이러한 일련의 정책으로 "철거" "노점상단속"으로 대표되는 도시빈민운동은 위기에 처하게 되었으며 운동의 질적인 발전을 위해서 새로운 방향모색이 요구되기에 이르렀다.
 도시빈민운동의 새로운 방향으로 등장한 빈민지역 운동은 "일정범위의 지역공간을 대상으로 그 지역에서 생활하는 주민의 공동사회적 생활조건을 전체적으로 향상시키려는 운동이며, 주민들로 하여금 이러한 운동이 항상적으로 가능할 수 있는 조직을 건설, 강화해 나가는 체계적인 노력"인 것이다.
 따라서 빈민지역운동론에서는 탁아, 유아교육, 주거환경개선, 의료, 교통, 소득보장 등 빈민들의 생활여건 전반이 투쟁의 주요사안이 되며, 운동의 조직양태는 보다 대중적이면서도 상설적인 자치조직의 양태로, 그 활동도 항상적인 생활보장투쟁과 주민자치조직의 결성 및 정치의식화 작업으로 전환된다.
 그러나 이와 같은 빈민운동의 항로전환은 "도시영세민 밀집지역과 공단 지역에 정부가 대폭적으로 확대 설치하겠다"는 "사회복지관"이라는 실체를 알 수 없는 암초에 부딪히게 된다.
 "도대체 사회복지관이란 곳이 무엇을 하는 곳이며, 6공이 사회복지관을 확대 설치하겠다는 정치적·경제적 맥락은 무엇인가?"
 "사회복지관의 확대가 도시빈민지역운동에 어떤 영향을 줄 것이며, 이에 대한 운동론적 대응전략과 전술은 어떻게 설정될 수 있는가?"

<지역사회복지관의 역사>

 흔히 사회복지관, 사회관으로 불리는 지역사회복지관은 지역사회의 충족되지 않는 욕구와 문제를 발견해서 주민들에게 필요한 서비스를 제공하는 가장 대표적인 직접 서비스 기관으로 영국의 인보관운동(settlement movement)에서 시작되었다.
 런던의 대표적 빈민지역인 화이트 채플지역에서 보조목사로 있던 케논 바네트 목사는 주민들의 자존심과 독립심을 살리기 위해 있는 자와 없는 자의 접촉을 통해 유대를 강화하고 계층간의 총화를 촉진하는 장으로 인보관운동을 시작했으며, 1890년대에는 미국과 일본으로 퍼져나가는 등 본격적으로 전개되었다.
 한편 한국에서의 지역사회복지관운동은 1906년 원산에서 미국의 감리교 여선교사인 메리 노울스에 의해 처음 시작되었으며 1960년대를 기점으로 외원기관과 민간단체를 중심으로 사업이 확장되고 1970년대 대학에 의해 부설사회복지관이 운영되면서 정립기를 맞았다.

 복지관에 대한 정부의 관심은 87년 대통령 선거를 전후하여 88년까지 41개에 불과하던 사회복지관 숫자가 90년 현재 88개로 급증하고 있으며, "종합적인 사회복지사업을 통해 저소득층의 자립능력을 배양하여 중산층으로 유도하고, 지역사회문제를 예방치료하며, 지역사회 및 주민의 연대감을 조성하는 매체로서 지역사회주민의 복지증진을 위한 종합복지센터의 역할을 수행하여야 한다"는 "개량" 특히 도시빈민에 대한 개량화라는 목적을 지닌 사회복지관을 통한 정부의 공세는 91년 이후에도 격심해질 것이다.
 91년도 보사부의 사회복지시책추진계획안과 보사부의 내의 자체 "사회복지관 확대방안"은 이러한 추세를 잘 반영해 주고 있다. 보사부는 올해 500평 규모의 사회복지관을 14개소, 영세민이 살게 될 임대주택단지 안에 종합사회복지관을 66개소 설치할 것으로 알려졌으며 이에 따라 복지관 총수는 168개로 급격히 늘어나게 된다.
 또한 보사부는 경제사회발전 5개년 계획기간(92-96)동안 매년 종합복지관을 14개씩 70개소를 지을 예정이며, 이 기간동안 영구임대주택단지 안에도 62개소를 설치해 96년까지 모두 300개로 사회복지관의 양을 늘릴 계획이다.
 이는 인구 15만 명당 1개소 저소득층 1만 명당 1개소를 기준으로 계획된 것이다.

<사회복지관의 현황>

 91년 현재 복지관의 총수는 88개이며, 올해 14개의 복지관이 새로 세워질 예정이다. 운영주체별로는 사회복지법인이 78개소, 비영리법인이 4개소, 지방자치단체 6개소로 대부분 사회복지법인에 의해 운영되고 있으며 규모별로는 종합사회복지관이 67개소, 사회복지관이 21개소이다.
 지역별로는 대도시와 중소도시에 각각 51개소와 32개소가 집중 배치되어 있으며 서울의 경우 상계1동, 시흥2동, 하월곡동, 봉천5동 등 도시저소득층 집단거주지역이 대부분이다.
 또한 사회복지관의 운영모델은 관립민영모델이 70%, 민립민영모델이 30% 정도 차지하고 있으며 한국어린이재단이나 선명회, 한국봉사회, 감리회사회복지재단 등은 4개 이상의 복지관을 운영하고 있다.
 그러나 사회복지법인의 복지관운영이 인도주의적 차원에서 이루어지고 있는 것인지 아니면 정부보조금을 이용한 법인이해에 관련된 것인지는 재단의 성격을 따져가면서 살펴야 될 과제이나 공식적인 자료만으로 이를 밝히는 것은 한계가 있을 수밖에 없다.

 한편 대부분의 복지관이 취업교육을 위한 장비나 아동기능교육을 위한 비품 등이 부족한 상태로 88년 인구보건연구원이 39개 복지관을 조사한 자료에 의하면 10대 이상의 재봉틀이 있는 곳이 8개소에 불과했으며, 컴퓨터의 경우 10대 이상 갖고 있는 복지관은 불과 3개소에 지나지 않았다.
 더욱이 서울시의 경우 인구 53만 명당 복지관시설 1개소이며 도시저소득층을 기준으로 해도 1만2천 명당 복지관시설 1개소로서 절대 부족한 실정이다.
 이와 함께 현재 12∼25명으로 되어있는 종사자의 절대수도 부족한 것으로 나타났는데 심지어 종사자가 5∼7명밖에 없는 복지관이 11개소나 되는 것으로 밝혀졌다.
 재정 운영의 경우 88년 보사부 조사에 의하면 평균적으로 정부보조금이 전체수입의 53.84%, 법인부담금이 20.5% 그리고 수익사업이 20.67%를 차지하는 것으로 나타나 대부분 정부의 의존하고 있는 것으로 나타났다.
 또한 정부는 올해 종합복지관 가형에 연 4,656만원을, 종합복지관 나형에 연 3,120만원을 그리고 사회복지관에 연 2,160만원을 지원할 계획이라고 밝혀 복지관에 대한 지시와 감독을 강화해 나갈 것임을 드러내고 있다.
 한편 복지관 총지출 중 인건비가 50∼60%를 차지하고 있는데 이는 복지관 활동이 활성화되지 못하고 있음을 의미하는 것이며 결국 많은 프로그램을 수익자가 부담하게 될 것이라고 추정할 수 있다.

<표 1> 전국사회복지관 경영주체별 분포

 자료: 전국사회복지관현황, 한국사회복지관협의회, 발췌정리, 1985.
  * : 중대부설사회복지관 연구부,「영세민을 위한 사회복지관 사업의 모형에 관한 연구」,
      보건사회부, 1987. p.22에서 인용.

<도시빈민과 일반주민으로 주민분화 더욱 심해져>

 정부가 규정하고 있는 복지관사업 대상자는 다음과 같다.
 첫째, 생활보호대상자나 그 가족으로서 현금·현물자원 이외에 가정불화, 소득원부족, 자립의욕저하, 사회심리적 취약성, 편부·편모가정 등으로 가정기능이 약화 내지 해체되어 빈곤의 악순환이 계속되는 가정과 주민.
 둘째, 생활보호대상으로 책정은 되어 있지 않으나, 가정불화, 직업, 의료, 자녀교육문제 등으로 인해 생활보호대상자로 전락하거나 또는 빈곤의 악순환이 예측되는 가정과 주민.
 셋째, 특수문제가정으로서 빈곤문제 이외에 장애인문제, 가정갈등문제, 비행문제 노인문제 등으로 가정과 주민.
 넷째, 직업·부업훈련 및 알선의 필요성이 있는 가정과 주민.
 다섯째, 유아보호 및 교육의 필요성이 있는 가정과 주민.
 여섯째, 일반지역사회주민으로서 생활정보교양교육 및 주민결속력강화를 필요로 하는 주민과 불우가정.
 그러나 이와 같은 정부의 대상규정에도 불구하고 복지관운영프로그램이 수익자 부담프로그램방향으로 활성화되고, 복지관 재정운영에서 자체 수익사업 수입이 증가된다면 도시빈민에 대한 복지관 운영이라는 취지는 상실되고, 이 같은 결과로 공동지역에 있는 주민들의 도시빈민과 일반주민으로서의 분할화는 복지관에 의해 더욱 심화 될 것으로 생각된다.
 이처럼 주체적인 주민참여와 복지관에 필요한 자원동원 및 복지관의 효율적 운영을 위하여 주민조직화 사업이 복지관이 주요 프로그램으로 상정되어 있으나 이의 실제적 실행은 미흡한 실정이다.
 더욱이 현실적으로 형성된 조직들은 정부의 운영규정에 의해 형성된 내용 없는 형식적 조직에 불과한 형편이며, 그나마 주민의 여론을 반영할 수 있는 지역주민협의회가 미미한 반면 자원동원을 위한 후원회나 관변 지역유지가 중심이 된 복지관 자문위원회가 상대적으로 많은 실정이다.(20개 조사대상 복지관 중 자원후원회는 11개소, 복지관 자문위원회는 13개소인 반면 지역주민협의회는 3개소에 불과했다)

<복지관에 대한 빈민운동의 관심 더욱 필요해>

 자본주의 내에서의 개량이란 자본가의 필요성에 의해 주어지든 노동자 계급 등 제반민중에 의해 주어지든 이중적 성격을 지니고 있다. 즉 개량은 민중들의 생활여건의 향상을 가져와 민중들이 신체적으로 뿐 아니라 정신적 문화적으로 퇴화하지 못하게 하는 기능을 담당한다. 다른 한편으로 개량에는 생활여건의 가시적 향상을 기반으로 민중세력을 분할하고 계급투쟁을 제도권 내로 포섭하여 개량주의화 하는 성격이 또한 공존하고 있다. 이러한 개량의 이중적 성격을 일면적으로 파악하는 것은 기회주의의 오류의 근거가 된다. 
 이와 같은 개량투쟁의 방향성에 준하는 개량투쟁의 원칙은 다음과 같이 제시된다.

 첫째, 개량투쟁의 요구는 계급 전체의 요구를 담아 내야 하는 것이다. 이는 자본가 계급과 국가권력의 개량이라는 떡고물에 의한 분할지배 책략에 대응하는 원칙인 것이다.
 둘째, 개량투쟁은 물질적 조건의 향상 뿐 아니라 정치의식을 함양하는 형태로 전개되어야 한다. 이는 변혁운동을 체제 내로 수용하려는 개량주의화 책략에 대한 대응원칙인 것이다.
 6공화국에 의해 전개되고 있는 일련의 도시빈민정책은 85년 목동철거투쟁 이후부터 고양되어 온 도시빈민운동에 대한 개량주의화 공세이며, 90년 이후 매스컴을 통해 빈번하게 언급되는 재벌그룹들의 사회변혁투쟁과 연관시킬 때만이 올바른 위상정립이 가능하다. 복지사업의 실시계획 특히 빈민지역에의 사회복지관 설립 및 운영에의 지원계획 역시 80년대의 도시빈민 운동의 양적 질적 발전과 무관하지 않으리라 생각된다.
 그렇다면 도시빈민거주지역과 공단지역에 대대적으로 침투하는 사회복지관에 도시빈민지역운동은 어떻게 대응할 것인가?
 대응의 전반적인 맥락은 사회복지관에 대한 운동론적 이용이 필요하다는 것이다. 세세한 대응책을 살펴보면 다음과 같다.

 첫째, 복지관 재정의 반 이상은 국가에서 부담하는 부분이고 국가부담이란 결국 국민의 조세에서 비롯된 것이기에, 행정기관 또는 법인재단의 이해에 따라 복지관 운영이 좌우되지 않도록 복지관 운영에의 적극적 참여가 필요하다. 참여의 방식으로는 공식적으로는 복지관운영에 관련된 조직(복지관 자문위원회, 지역사회발전위원회, 복지관 사업운영위원회, 지역주민 협의회)에의 참여와 자원봉사자로서의 참여가 제시될 수 있으며, 비공식적으로는 활동가와 복지관 종사자(사회사업가, 유아교사, 보모 등) 간의 모임의 창설을 통한 참여가 있을 수 있다. 앞으로 사회사업가 등 복지관 종사자의 노조가 형성된다면 활동가와 복지관 종사자간의 관계는 더욱 원활해질 수 있으리라 예상된다. 이러한 참여에서 주지해야될 사실은 복지관 운영에의 참여가 곧 활동가들의 기반을 무장 해제시키는 것으로 귀결되어서는 안 된다는 점이다. 왜냐하면 복지관의 성격이 모호하더라도 복지관 자체가 국가권력의 강력한 간섭 하에 빈민운동을 탄압할 수 있는 거점으로 전화될 가능성도 배제할 수 없기 때문이다.
 둘째, 복지관의 프로그램들은 도시빈민 뿐 아니라 지역일반주민을 포괄하는 것이기에, 도시빈민을 위한 프로그램이 도시빈민을 소외시키고 지역일반주민들이 주로 이용하는 경우가 만연화될 수 있다. 현재에도 이러한 양상은 수익자 부담 프로그램 중심의 운영에서 나타나고 있으며, 복지관 재정에의 국고지원이 감소되게 된다면 이러한 추세는 더욱 신장되리라 예상된다. 따라서 수익자부담 프로그램을 전적인 국고부담으로 전면적으로 전화시켜 지역일반주민과 도시빈민의 분할 및 중산층 중심의 복지관 운영에 대응하여야 한다.

 셋째, 빈민운동 활동가들의 장과 복지관 프로그램간에 적절한 조정이 필요하다. 현재는 복지관 수의 미약으로 인해 광범한 도시빈민지역에 서비스 시설이 부족한 실정이지만, 복지관의 대규모 설립과 빈민지역운동의 활성화에 의한 탁아소, 놀이방, 직업소개소 등의 서비스 시설의 확충으로 서로간의 이해상충이 나타날 수 있으리라 예상된다. 복지관의 성격이 적대적이지 아니 한 엄청난 재원, 시설, 인적 자원을 활용하는 것은 절대적으로 필요한 일이기에, 빈민운동의 입장에서는 이러한 영역에 대한 이해상충에 몰두하는 것보다는 이를 상호 조정해 나가는 것이 필요하다. 물질적 부분에 연연하여 주민조직화 사업을 방기하지 않도록, 더 나아가 도시빈민운동은 조직화나 사업에 중점을 두는 것이 필요하다. 왜냐하면 두 부분에서의 물질적 서비스의 유형이 비슷하다 할지라도 의도하는 조직의 성격은 유형이 비슷하다 할지라도 의도하는 조직의 성격은 판이하게 다르기 때문이다.
 사회복지관의 성격이 모호하고 사회복지관에서의 종사자들의 성격이 전문가라는 명칭으로 모호하다 할지라도, 막대한 자원과 프로그램에 의한 도시빈민에 대한 물질적 이데올로기적 영향은 과소 평가할 수 없는 실정이다. 더군다나 앞으로 복지관의 도시빈민지역에 대한 대대적인 침투가 예상된다는 점에서 더욱 그러하다. 이러한 복지관이 빈민운동을 더욱 활성화시키는 데 공헌을 할 것인가, 아니면 빈민운동의 거점들을 분쇄하는 데 작용할 것인가는 전적으로 활동가들의 대응여하에 달려있는 것이다. 따라서 복지관에 대한 빈민운동의 관심의 고조가 절대적으로 요망된다.

자료를 제공해 준 "도시빈민연구소"에 감사 드립니다.