[특집] 주택문제의 정치경제학과 민중진영의 대응 > 기획 연재

<Ⅰ. 문제제기>

 현재 서울에서만 6만명 이상의 사람들이 농업용 비닐하우스에서 살고 있고, 이 수는 계속 증가하고 있다. 오르는 주거비를 감당하지 못하여 스스로 목숨을 끊은 사람의 수가 90년 상반기에만 19명에 이르고, 건설부 발표에 따르면 1인당 평균소득의 27%이상이 주거비로 사용되고 있다. 또한 부동산 투기로 인한 땅값 상승, 재벌에 대한 금융특혜와 팽창예산 등으로 인한 통화량 증가, 공공요금인상 등이 물가를 주도적으로 상승시킴으로써, 민중의 생존권위기는 더욱 심화되고 있다.

 그러나 정권과 독점자본은 주거문제를 해결할 근본적인 대안을 마련하기보다는 민중의 불만을 삭히기 위한 개량과 탄압으로 일관하고 있다. 현 정권은 최근 수서특혜 사건에 대한 민중들의 진상규명 요구에 대해서도 "불순" 세력의 난동으로 처리하겠다니 지방의회선거를 조기실시 한다느니 하는 기만적 조치를 통해 독점자본의 이해를 대변하는 정권임을 스스로 폭로하고 있다.

 본래 "땅"은 자연의 혜택으로, 가치를 갖지 않는 것이다. 그러나 개인소유가 인정되고 모든 것이 상품으로 환원되는 자본주의사회에서 땅은 토지자본이라는 성격을 가지게 되었다. 토지소유가 독점화되고 다시 토지독점이 이윤증식을 위한 통로를 마련해 주게되자, 독점 자본은 불로소득을 극대화할 수 있는 토지에 집착하게 된다. 주택문제도 토지의 이러한 속성과 무관하지 않다. 우리나라의 경우 택지의 부족과 내구성 소비재로서 주택의 고가의 상품화가 주택상품의 공급 및 분배과정에서 계급적 불평등의 심화로, 또한 민중의 주거 및 생활상의 고통을 양산시키는 요인으로 되고 있다.

 주택이란 노동력 재생산을 위하여 필수적인 주거 공간이다. 그러나 자본주의 사회에서 주택은 상품으로 되면서 본연의 사용가치로서의 측면과 교환가치라는 측면을 동시에 갖게 되었다. 그리하여 축적을 위한 축적을 만들어 내는 수단, 투기의 수단, 빈부의 격차를 확대하는 수단이 되고 만다. 그러므로 주거문제의 해결 대책의 핵심이라고 말해지는 일정정도의 주택물량공급이나 독점재벌들 소유 토지나 주택에 대한 세금부과 또는 법개정 등은 일시적인 효과를 기대할 수는 있겠으나 우리 사회 주택문제 해결의 근본적 대안이 될 수는 없다. 민중주거권 실현에서의 핵심은 토지·주택을 자본축적의 수단, 투기의 대상으로 만들고 있는 근본원인인 토지사유제와 이에 기초하여 토지투기를 조장하는 사회구조를 변혁하는 문제인 것이다.

 이러한 문제의식에 기초하여 이 글은 우리나라의 주거문제에서 주택정책의 역사와 주거실태를 살펴보고 민중주거권과 관련한 투쟁의 방향과 의의를 살펴본다. 그리고 민중주거문제의 해결을 위한 관건이 민중역량의 강화라 할 때, 주체역량강화를 위한 당면의 과제를 도출할 것이다. 나아가 지배권력과의 투쟁전선에서 주거투쟁의 동력구축과 현재의 투쟁전술에 대해서도 살펴보고자 한다.

<Ⅱ. 주거문제의 실태>

 현재 전국의 총 가구 수는 1,100만 중 500만 가구가 무주택가구이며, <표 1>에서 보는 바와 같이 해마다 주택부족률과 무주택가구의 비율은 증가추세를 보이고 있다. 반면에 1가구 다주택보유자가 늘어나고 있어 주택난은 더 심화되고 있다.
 주택건설로 공급이 지속적으로 이루어지고 있지만 연도별 주택부족률은 1960년의 17.5%에서 1988년에는 29.6%로 계속해서 증가하고 있고, 현재 도시 지역에서는 한 집에 4가구 이상이 거주하는 경우가 늘어나고 있다. <표 1>에서 보듯이 무주택가구의 비율과 주택부족률의 격차도 해마다 벌어지고 있는 상황이다.

<표 1> 연도별 주택부족률 및 무주택가구 비율의 변화추이
 

  <토지공개념연구위원회>에 따르면 서울의 경우, 1989년 현재 토지소유율이 28.1%, 주택보급률이 50.6% 이지만 서울 전체가구 중 71.9%에 이르는 189만 가구가 단 한 평의 땅도 갖지 못한 채 살고 있다. 서울에 사는 사람 10명 중 7명 이상이 무주택자로서 전세, 월세 등의 셋방살이를 하고 있는 것이다. "국가는 주택개발정책을 통해 모든 국민이 쾌적한 주거생활을 할 수 있도록 노력해야 한다"라는 대한민국 6공화국 헌법 제35조의 규정과는 전혀 다르게, 토지와 주택은 투기대상이 되면서 자산증식수단이 되어버렸고, 또한 부족한 물량마저 소수의 사람들에게 집중되고 있는 것이다.

 한편 1987년 대통령선거 때부터 오르기 시작한 땅값은 1986년 7.3%, 1987년 14.7%, 1988년 27.5%, 1989년 32.0%로 매년 크게 올랐다. 1987년 4월 1일부터 1989년 4월 1일까지 2년 간을 대상으로 감정원 조사결과는 기존 도시의 중심부 지역은 땅값이 40%에서 60%까지 올랐고, 외곽지역 및 개발지역은 땅값이 100% 올랐음을 밝히고 있다. 결국 전체 남한 국토의 값은 그 면적의 95배나 되는 미국의 땅값 총액 1,500조원과 맞먹게 되는 황당한 결과를 낳고 있다.
 이렇게 땅값이 비쌀 뿐만 아니라 땅값의 지역별 격차도 극심한데, 전체면적 92.224㎢(300억 6727만명) 중 11.7%에 불과한 수도권의 땅값이 전체 땅값의 47.2%를 차지하고 있다. 용도 지역별로도 대도시 주거지역 및 상업지역의 비싼 땅값이 집 값, 전세 값, 물가 등의 폭등을 초래하고 있고, 이에 따라 <표 2>에서 알 수 있는 것처럼 임금상승분으로는 도저히 오르는 주거비와 물가를 따라 잡을 수 없는 지경이다.

<표 2> 땅값, 집 값, 전세 값, 물가, 임금 상승 비교

(자료) 건설부,「지가동향」;한국주택은행,「주택금융」; 경제기획원,「한국통계월보」
* 1985년 말 대비 각 연도 말 기준임, 1989년 임금은 상반기 기준임.

 주거비 문제를 보면, 경제기획원은 도시근로자 가구의 소비지출 중 주거비가 차지하는 비중은 1989년 3/4분기에 22.1%로 차지하며, 그 액수에 있어서도 15만, 4,167원으로 1988년 3/4분기와 비교할 때 월평균 3만 7,289원이 늘어나 1년 만에 31.9%로 증가하였다고 발표하였다. 그리고 1987년 건설부 조사에서도 전월세로 사는 임대료 부담은 평균소득의 27%에 이른다고 한다. 이러한 주거비 부담의 가중은 이사의 횟수를 높이게 된다. <표 3>에서 드러나듯이 1988년 한해동안 전체 국민의 1/4에 해당하는 997만명이 이사를 하였다. 이러한 잦은 이사는 이사비용 부담을 수반하므로 민중생활고에 영향을 미치고 있다. 일본의 5.3%, 대만 8.1%, 노르웨이의 4.1%와 비교해 볼 때 우리나라의 23.9%라는 수치는 주거 불안정 정도를 보여주고 있다.
 요컨대 우리나라 주택, 토지문제의 실태는 주택물량과 택지의 부족, 부족한 주택의 소수에 의한 독점, 잦은 이사, 주거비 부담의 가증 등으로 요약할 수 있다.

<표 3> 인구이동현황(1988년)                                        (단위: 만 명,%)

<Ⅲ. 토지 및 주택정책의 본질과 현황>

 1. 민중의 주거권을 말살하는 토지 및 주택정책
 남한의 주택정책은 토지독점 및 토지정책과 매우 밀접한 관련이 있다. 우리는 해방 이후 미군정하의 불철저한 토지개혁과 적산불하과정에서 토지독점의 기원을 찾을 수 있다. 해방 후 5년 간이나 지연되면서 실시된 농지개혁은 전체토지의 20%에 불과한 농지만을 대상으로 함으로써 결국 경자유전의 원칙에 입각한 농민적 토지소유를 확립하는데 전혀 기여하지 못하였고 극소수 독점자본가의 토지독점을 가능하게 만들었다.

 60∼70년대에는 경제개발자금을 미국·일본 등의 상업차관에서 충당하였는데 결국 독점자본가에게 시설자금, 공장용지 확보자금 등의 각종 금융특혜를 해주면서 공업의 확장을 꾀하였다. 그리고 다른 한편 그것을 담보로 특혜를 받으면서 부동산 투기를 하는 형식으로 재벌들의 토지독점과 투기를 확대 심화시켰다. 산업화에 따르는 노동력이 대량으로 필요하면서, 당시 노동력이 집중되어 있던 농촌을 파탄시키고 이농민의 대도시로의 유입을 강제하였다. 그런데 노동력을 재생산할 수 있는 물적인 토대를 제공할 수 없었던 정권과 자본가는 이농민의 무단 토지점유와 불법주택의 건립을 용인해줌으로써 자신들의 직접적인 투자가 전혀 없이도 자본 축적기반으로서의 도시 노동력을 보유할 수 있었다.

 그러나 이어 토지활용의 극대화를 내세우면서 산비탈, 하천 등지에 형성된 "무허가" 정착지를 국가가 철거, 재개발 정책으로 파괴하면서 무허가 정착지는 해체되고 독점재벌에 의한 자본주의적 토지소유와 축적전략이 빈민 밀집거주지역으로까지 침투하게 된다. 독점자본은 "무허가 거주촌"을 묵인함으로써 직접적인 주택투자 없이 자본축적의 기반인 노동력을 대도시에 집적시킬 수 있었고, 이후에는 바로 이 "무허가"란 이유를 들어 자본의 공간적 축적 형태인 "도시재개발"을 위해 언제든 더 열악한 곳으로 물리력을 동원해서라도 추방하였던 것이다.

 여기서 특히 도시재개발의 문제는 60년대부터의 산업구조 개편과 관련성을 긴밀하게 갖는 것이며, 도시의 인구집중과 토지효율성의 회복 등의 현상적인 문제로만 파악되어야 할 것은 결코 아니다. "도시화"는 자본주의 생산양식의 필요에 따라 자본의 축적논리에 의해서 만들어졌다. 그리고 "무허가" 정착지는 농촌피폐화에 의해 형성된 노동빈민층의 노동력의 사회적 재생산비용의 압박을 최소화하기 위한 자구책의 하나인데, 현재 이농민들이 도시에 적응하기 위한 정류지의 기능을 하고 있으며, 거주공동체 내의 고용연결망을 만들어 주고 있다.

 그런데 이러한 "도시재개발"에 따라 빈민 밀접 지역이 해체되고 고층대형아파트가 들어서서 그 지역이 중산층 이상의 거주지가 되어버림에 따라, 주변 땅값과 주택가격은 다시 인상된다. 그리고 철거된 지역주민들이 타지역으로 유입되면서 주거사정 악화는 다시 연쇄적으로 발생하게 된다. 요컨대 도시재개발은 주택을 유효수요력을 가진 중산층 이상을 대상으로 편향적으로 공급하는 결과를 낳고 있어 민중주거생활의 악화를 가져오고 있고 주거공간을 단위로 한 고용관계망을 해체하고 있는 것이다.

 60년대 말부터 70년대까지의 주택정책은 노동력을 농촌에서 도시로 강제수용하기 위한 무허가 주택의 양성화가 주요한 것이었다. 80년대 이후에는 도시실업자를 조정하고 노동력을 공단주변으로 이동시키기 위한 빈민거주지역의 철거재개발과 노동력을 서울에서 수도권으로 이동시키는 신도시 개발정책이 추진되었다.
 요컨대 80년대 중반까지 국가의 주택정책은 "시장기제를 통한 주택공급물량의 확대전략"으로서 주택공급을 민간건설자본에 의존하는 국가의 무(無)대책이 다름 아니었다. 이러한 주택정책을 배경으로 현재 6공화국 정권은 주택 200만호 건설정책을 추진하고 있다. 이는 "분배구조의 불평등 해소"라는 복지국가 이데올로기를 유포하면서 전 계층적으로 확산된 주거난과 독점재벌의 부동산 투기로 사회적 불만이 높아지는 것을 둔화시키는 것이 그 목적이다.

 그리고 80년대에는 이렇게 독점한 토지가격을 올리기 위한 투기가 절정에 달하였는데, 이는 경기순환과도 밀접한 관계가 있다. 70년대 말과 80년대 초반에는 해외건설의 퇴조로 중동에서 건설자본이 철수하자, 독점재벌들은 국내에서 이윤축적을 하기 위해 좁은 택지와 밀집된 인구라는 조건을 살려 건축업에 달려들었다. 이는 건설업이 주택이란 상품의 높은 이윤과 종합산업으로서의 높은 부가가치를 보장해 주었기 때문이다. 또한 고용형태가 임시적, 개별적 하청의 형태이기 때문에 일용건설노동자의 고용을 통한 실업자 통제정책으로 매우 유효하다는 점에서도 경기조절수단의 주요한 운영기제를 이루었다. 그러나 1980년 이후 경기침체국면에 들어가고 1982년에 접어들어 부동산 투자의 수익률이 여타 부분에서의 부동산으로 대거 유입되어 부동산투기가 전면화된다. 결국 <표 4>의 경기순환과 관련해서 볼 때 86∼88년 시기에는 "3저현상"에 따른 국제수지 흑자분이 생산부문으로의 투자보다는 부동산 및 주식의 매입으로 흘러들어 가면서 부동산투기가 심화되는 것이다.

<표 4> 우리나라 경기순환동향(72년 이후)

 2. 주택 200만호 건립계획의 허상
 근래 발표된 200만호 주택 건립계획은 이례적인 대규모의 물량과 소득 계층별-중산층 이상, 중산층, 중산가능층, 영세민층-로 계획된 주택정책으로 내 집 마련의 꿈이라는 환상을 유포시키기에 충분했다. 그러나 이 계획은 면밀한 검토를 통해 그 허구성을 밝힐 필요가 있다. 
 현 정권은 주거문제에 대한 민중의 분노를 무마하기 위해서는 철거민에게 영구임대주택의 공급을 해야할 시점이라고 판단하지만, 자본측의 이해관계가 걸리면서 현실적으로 실시를 유보하거나 파행적인 방법을 동원하려 하고 있다. 구체적으로 살펴보면, 방 한칸 입주권이라는 특별분양권을 세입자들에게 선별지급하고 있는데, 지역 내 건설되는 아파트의 최소평수의 1/3에 해당하므로 입주하려면 2장의 특별분양권을 더 사야 하지만 실 거래되는 액수가 프리미엄이 붙어 저소득층은 엄두도 낼 수 없다. 따라서 저소득층은 전매할 수밖에 없는 상황인데, 전매할 경우 2∼3년 후 양도소득세를 50∼70% 납부하게 되어있다. 더욱이 전매 후 10년 정도는 정부 차원에서 주어지는 분양의 혜택을 받을 수 없게되어 있으므로 그것은 주거대책이기는커녕 기만적인 추방조차에 불과하다.

 먼저 이 계획에서 사용되고 있는 공공주택개념부터가 문제이다. 주택건설시 지원 받는 주택금융의 형태인 국민주택기금이나 정부재정으로 짓는 주택은 공급 주체에 관계없이 공공주택으로 분류된다. 이에 따라 독점재벌은 특혜조치를 받아 합법적으로 투기적 건축을 할 수 있는 것이다.
 그리고 주택건립을 위한 재정규모도 국가예산의 3∼4%를 유지하고 있어 계획 수립 이전과 차별성이 없다. 1990년 예산 약 23조원 중 주택부문 재정지출 규모가 8,413억원으로 예산의 3.2%를 차지하고 있는데, 이는 미군주둔이 22억 달러, 소련과의 경제협력지원비 20억 달러, 미국기지 이동비 4조원 등과 비교하여 볼 때 훨씬 적은 비중이다.

 한편 택지확보의 문제도 간과할 수 없다. 1990년 "5.8 경제조치" 발표 후에도 독점재벌의 비업무용 토지에 대한 매각률이 지금까지 18.3%에 그치고 있을 뿐만 아니라, 8개월 간 1,248만평을 더 사들였다고 하니(91년 2월 5일자 한국일보) 한정적인 국토에서 민중들을 위한 택지확보가 가능할 수 있을까? 이미 작년 하반기 30만호를 짓겠다던 장기저리 임대주택 건립계획을 몰래 백지화하려다 발각이 된 사실도 있었는데, 그 이유는 택지확보가 어렵다는 것이었다. 주택청약예금을 부으며 내집 마련의 꿈을 부풀어 있던 무주택자들의 꿈이 꿈에 그쳐버릴 공산이 큰 것이다. 정부통계로는 땅을 한 평이라도 가지고 있는 사람이 1,080만명이라고 하는데 54만명이 전체의 65.2%에 이르는 토지를 소유하고 있다고 한다. 일제의 식민지 통치시기였던 1936년에도 상위 5%의 토지소유면적은 43%에 머물렀음을 상기할 때, 택지확보를 봉쇄하는 정권의 국·공유지의 불하는 중지되어야 한다. 다음으로 200만호 중 "근로자를 위한 주택 방안"이라는 근로자 복지주택과 사원 임대주택에 대하여 살펴보자.(<표 5>참조)

<표 5> 주택 200만호 건설계획(1988∼92)

 이는 공공주택부문의 소형분양주택과 유사한 형태를 취하면서도, 명칭만 바꿔 국가의 재정부담을 줄이고, 최소한의 노동력 재생산의 부담을 지지않으려는 효과를 노리고 있다. 노동자들의 생활상의 요구를 수용한 듯 하지만, 이는 노동운동에 대한 통제와 독점재벌의 택지 및 금융특혜를 위한 창구임을 바로 보아야 할 것이다. 즉 사원임대주택의 경우 입주자 선정도 기업주가 하도록 되어 있어, 입주 전부터 노동자는 생활까지 저당 잡히는 꼴이 되어 자본에 대한 저항을 원천적으로 봉쇄 당하고 있다. 평생 주택구입융자나 대부금상환에 매여 중산층으로 계층상이라는 허위의식을 갖게 되고, 이를 통해 적극적인 계급투쟁의 가능성은 사전에 봉쇄 당한다는 것이다.

 200만호 주택건립 계획이 나름대로 "획기적"이라는 평을 듣게 된데는 최초로 공공주택 위주의 주택정책이 내포되어 있었기 때문인데, 바로 25만호 영구임대주택건립계획이 그것이다. 이것이 정착된 배경에는 철거투쟁의 역사 속에서 영구임대주택의 대량건립투쟁이야말로 투기와 악화는 주거 난으로부터 벗어날 수 있는 최소한의 장치라는 인식이 민중적 차원에서 공유되었다는 사실이 있다. 즉 그것은 주택문제를 촉발하는 계기 중의 하나인, ① 주택의 상품화를 전면적으로 거부하고, ② 노동력재생산의 조건으로서의 주거를 총자본으로서의 국가가 해결주체로 나설 것에 대한 요구였던 것이다. 사상 처음으로 공공주택인 영구임대주택 25만호 계획이나, 중산층 이상에게 재집마련의 기회를 보장한다든지, 근로복지주택이나 사원용 임대주택의 건설계획은 더 이상 미룰 수 없는 국가개입을 다소나마 진전시켰다고 볼 수 있다.

 그러나 <표 5>에서 볼 수 있듯이 계층별 공급계획이 소득계층별로 되어 있으나 대부분이 분양주택이므로 부동산 투기의 온상이 될 소지가 있다. 또한 1가구 다주택의 비율만 높일 수 있는 허점이 있고, 월 소득이 22만 7천원에서 36만 8천원 사이 정도인 사람들에 대해서는 아무런 주택정책이 없다.
 그리고 200만호를 다 짓는다 해도 전국 1,100만 가구 중 무주택자가 500만을 헤아리고 있으며, 200만호를 새로 짓기 위해 70만호의 주택이 헐려 실제로는 130만호 밖에 증가되지 않으므로 주택보급률은 3.2%가 느는 것에 불과하다. 또한 공공주택의 비율이 50%를 넘지 못한 실정에서 이것이 투기상품화되어 1가구 다주택 소유자의 자산증식의 수단으로 전용된다면 주택난 해소에 전혀 도움을 줄 수 없을 것은 자명한 논리이다.
 요컨대 정부조도의 200만호 주택건립계획은 물량공급으로 단지 중산층 이상만이라도 자신들의 지배망에서 탈구되지 않도록 하기 위한 유화책이며, 전체 민중의 주거권의 문제는 여전히 해결하지 못하고 오히려 악화시키는 방안이라 할 것이다.

<Ⅳ. 민중주거권 쟁취투쟁의 방향>

 민중주거권, 구체적으로 "집"으로 표현되는 삶의 보금자리에 대한 권력의 강제적 집행과 부동산투기, 주거비 상승 및 전세 값 폭등에 대한 민중의 불만이 급격하게 터져 나오고 있다. 그러나 80년대부터 누적, 심화되어온 이러한 문제에 대한 민중들의 대응은 전무한 상태였고, 재개발정책의 직접적인 희생자들인 철거민의 투쟁이 전부였다. 그리고 철거민들의 투쟁 또한 그 방향에 있어서 주택문제해결을 공급물량의 문제, 불량촌 개조나 재개발 등의 주거수준의 문제, 세입자 권리개선의 문제로만 방향을 모아왔다. 그러나 철거로 강제추방을 당해야 했던 철거민들의 수년간의 투쟁 속에서 조직력과 투쟁경험은 축적되어 왔고, 이 속에서 반민중적인 주택정책에 대한 비판이 수행되고 그 속에서 민중적인 대안은 서서히 일정한 모습을 갖추게 되었다.

 현재 주택문제 해결을 위한 조직으로는 ,전국노동조합협의회>, <전국빈민연합>, <국민연합> 등의 대중조직이 있고, <경제정의실천시민연합>, <주거연합> 등이 있다 .
 특징별로 살펴보면 전노협, 전빈련, 국민연합의 경우, ① 토지, 주택보유 실태의 전면공개, ② 재벌토지의 수용, ③ 소형임대주택을 매년 10만호 이상 건립, ④ 투기자 처벌, ⑤ 전월세값을 당장 잡으라 등을 당면한 대중투쟁에 의한 주택문제의 해결방안으로 제시하고 있다. 그러나 법개정이나 현재의 정치, 경제구조 속에서의 주택문제의 민중적 해결방안을 찾기란 한계가 있다. 우리는 위와 같은 현실적 정책대안을 선전하는 것과 더불어, 보다 근본적으로는 주택·토지문제의 원흉인 독점자본주의적 모순의 해결의 필요성과 필연성을 광범위하게 선전해야 한다.

<표 6> 땅값 상승에 따른 불로소득과 1천만 노동자의 임금 총액 비교