[특집] 지방자치와 장애우복지 > 기획 연재

"풀뿌리 민주주의"의 뜨거운 바람이 불고 있다. 여·야 정치세력의 대권고지를 향한 교두보로서 국민대중의 의사가 전혀 반영되지 못한 채 실시되는 지방자치선거, 그럼에도 불구하고 이 땅의 지방자치가 장애우복지와 어떤 함수관계를 갖고 있는가.

지방자치의 정치적 의의와 장애우복지

<Ⅰ. 지방자치와 정치적 역학관계>

 (1) 지방자치란 무엇인가?
 "지방자치"란 말 그대로 지방의 정치와 행정을 그 지방 주민 또는 주민의 대표자를 통해 자율적으로 처리해 나가는 제도이다. 이는 바로 나라의 주인은 국민이고 국가와 그 권력은 국민으로부터 나온다는 민주주의의 가장 근본적이고 일반적인 원리의 현실적인 모습인 것이다. 이러한 지방자치제도는 두 가지 기본 요소가 들어 있는데 바로 단체자치와 주민자치이다.
 단체자치는 국가와는 별개의 법인격을 갖는 지방자치단체의 존재를 인정해 지역내의 사무에 대해 될 수 있는 한 국가의 감독과 관여를 배제하고 지방자치단체가 지방정치와 행정사무를 처리하게 하는 것이며 이러한 단체자치는 독일·프랑스 등 유럽 대륙에서 발달하였다.
 한편, 주민자치는 지방의 정치와 행정을 중앙정부가 하지 않고 그 지방의 주민이 스스로 처리해 나가는 자치를 의미하며 이는 지방 주민이 스스로의 대표를 뽑아 그 지방의 정치와 행정처리를 맡기는 간접민주주의 방식과 함께 특정한 문제에 대해서는 주민이 직접 자신의 의사를 표현하는 직접민주주의 방식을 병행해 나가는 것이 일반적이며 영국·미국 등이 이러한 방법을 채택하고 있다.
 그러나 단체자치와 주민자치는 각각 서로 다른 측면을 지니고 있음에도 내용적으로는 서로 밀접한 관계를 가지고 있기 때문에 이 두 가지 측면이 제대로 결합되지 않는 한 진정한 의미의 지방자치제라고 할 수 없는 것이다.

 (2) 얼룩진 한국의 지방자치 역사
 이렇듯 민주주의 주춧돌로 평가되고 있는 지자제를 적어도 헌법 전문에「민주주의」를 박아 넣은 나라에서 마치 무슨 대단한 사건인 것처럼 법석을 떨어야 하는 현실은 어찌 보면 서글픈 일이 아닐 수 없다. 그러나 우리는 유신이래 제5공화국까지 무려 15년 이상을 대통령조차 직접 우리 손으로 뽑지 못하는 폭력정치의 시대를 살아왔기 때문에 이번의 지자제 선거를 정치적 상식의 재발견과 민주주의의 복원을 위한 거대한 발걸음으로 축원하지 않을 수 없는 것이다.
 1949년 7월 지방자치법의 제정과 함께 막을 연 우리의 지방자치제는 그 출발부터 주민의 요구나 민주주의의 원칙보다는 집권 세력의 정치적 필요에 의해 굴절되고 훼손된 채 그 모습을 드러내게 되었다. 당시, 이승만과 자유당은 지방자치단체를 자신들의 입장을 대변하고 지지해 줄 지방정치조직 정도로 생각했으며 이에 따라 지방자치 조직을 집권 세력의 정치도구로 사용해 왔다.

 이와 같은 사실은 그동안 여러 차례 일방적으로 집권 세력에 유리하게 바뀐 지방자치법의 개정 과정에서도 잘 알 수 있다. 이로써 지방의회는 그 본래의 기능이 변질되거나 권한이 크게 제약을 받았으며, 자치단체의 장은 중앙정부의 지시와 감독을 받는 집권 세력의 하수인으로 전락하고 말았다.
 4·19 혁명으로 지방자치제는 다시 한번 주민참여의 이상을 실현하는 민주주의 제도로 바로 설 수 있는 계기가 마련되었으나, 5·16 군사 쿠테타로 인해 또 한번 짓밟히고 만다.
 5·16 쿠테타로 집권한 군부독재 세력은 "행정의 능률화"를 내세워 지방의회를 해산하고,「지방자치에 관한 임시조치법」을 제정해 지방자치의 기능을 사실상 정지시켜 버렸다. 당시는 정치자체가 무참하게 짓밟히는 무법천지의 암흑세계였기 때문에 지자제 실종의 아픔과 그것이 가져온 반민주의 기나 긴 파장을 돌아 볼 여유조차 없었으며 마침내 지자제는 유신헌법에서「통일될 때까지 실시를 유보한다」는 사형선고를 당하게 되었다.
 유신체제를 계승한 5공화국 역시 지자제에 대해 일관되게 "초연한"입장을 취해왔다. 지방자치는 5공화국의 국정지표인 소위「정치안정」과「사회복지」와는 전혀 무관한 귀찮은 존재였을 뿐이었다.  
 그러나 이렇듯 천대받던 지자제는 노태우 민정당 대통령 후보의「지자제는 한국사회 민주화를 위해 결정적으로 중요하다」는 선거공약을 통해 역설적으로 다시 우리 앞에 나타나게 되었다.
 6공화국 초기의 정치구도는 재집권에 성공한 구 지배 세력에 대해 여야 대 구조를 이용한 구 야당 세력들이 정치공세를 가하는 방식으로 진행되었는데, 이때 주로 노태우 대통령의 선거공약을 정치공세의 근거로 삼았다.
 이러한 야당의 정치 공세는 국민에 대한 정치권의 약속을 묻는 정치적 신의를 빙자해 자신들의 당리당락을 이루기 위한 수단으로 전락해 결국 여·야간의 타협과 절충에 의해 국민과의 약속을 배반할 수 있는 길을 열어 놓게 되었다.
 지자제가 6공화국 등장 이후 2년 6개월 여의 길고도 지루한 협상을 통해 기형적으로 탄생하게 된 것도 전적으로 이러한 제도권 정치역학의 결과인 것이다.

 (3) 지방자치의 현실 정치적 의의
 엄밀히 따지자면 정치란 가장 작은 생활단위인 통·반에서부터 시작되어 점차 중앙정부 수준으로 확대되어 나가야 하는 것이다. 따라서 중앙정치와 지방자치의 선·후를 따지는 식의 논리는 원론적으로 잘못된 것이라 할 수 있다.
 더욱이 지방자치는 현실정치의 관점에서 정치가 기초자치단체인 읍·면·동까지 확산된다는 것을 의미하며 이러한 사실은 곧 현재의 정치도구를 전면적이고 근본적으로 변화시킬 가능성을 지니게 되는 것이며, 행정위주의 제도권 정치가 정치 위주의 국민적 정치로 변화된다는 것을 의미하는 것이다.
 따라서 지자제는 국민대중의 정치적 성장과 진출을 더욱 빠르고 넓게 확산시키는 정치적 변화를 가져올 것이 분명하다.

 87년 6월 민주항쟁과 노동자 대 투쟁이후 비록 표면적인 정치 양상이 공안정국과 3당 야합을 통해 지배 세력의 물리적·정치적 공세가 득세한 것처럼 보이나 각계각층 기층민중의 정치적 진출 또한 괄목하게 성장하였다.
 지배세력이 시도하는 다양한 대중통제가 여전히 커다란 영향력을 발휘하고 있지만 그것이 국민대중의 정치적 진출이라는 역사적 대세를 거꾸로 흐르게 할 수 없다는 것은 도처에서 드러나고 있다.
 지방자치의 실시는 이러한 민중정치를 지역적 차원으로까지 확산시키는 계기가 될 것이며, 이러한 역사적 흐름과 정치성 때문에 우리는 지방자치를「민주주의의 주춧돌」이라고 부르는 것이다.
 그러나 아무리 역사적인 의의와 정치적인 명분이 그럴 듯 하더라도 그 구체적인 내용은 역시 현실의 정치 역학에 의해 규정 될 수밖에 없는 것이다. 따라서 지자제 역시 적어도 이번에 한해서만은 철저하게 현재의 정치 역학에 의해 그 내용이 결정될 것이 분명하다.
 이러한 사실은 지자제의 진정한 주체가 돼야 할 국민대중의 정치력과 정치적 진출도가 아직은 대단히 낮은 수준에 머물러 있는 상황과 맞물려 더욱 두드러진다.

<Ⅱ. 지방자치와 장애우복지>

 (1) 지방자치와 복지행정
 사회복지, 사회사업, 사회보장 등으로 표현되는 복지 문제는 일반적으로 국민경제의 산업화와 고도성장에 따른 사회계층의 다양화, 빈부격차의 심화, 그리고 이로 인한 여러 가지 사회문제에 직면해 적어도 "인간다운 생활"을 보장하지 않으면 안 되는 정책적인 제도로 생겨난 것이다.
 따라서 사회복지의 문제는 이미 구호나 자선 적인 개인활동의 범위를 벗어나 국민 전체를 대상으로 그들의 삶을 제도적으로 보장하는 것이며, 이를 국가 자신이 책임을 져야하는 국민의 기본권으로 인정되고 있다. 그러나 이러한 제도의 구체적인 실현에는 정신적인 면과 함께 시설보조 등 물질적인 면이 커다란 비중을 차지하게 되어 예산의 뒷받침이 중요한 문제로 대두되게 된다.  
 지방자치가 바로 지역의 발전을 통해 지역주민의 생활을 보호하는 "지역복지"라는 차원에서 주민복지의 향상과 직결된다고 할 수 있기 때문에 사회복지의 행정적 기능 문제와 지방자치제 문제를 따로 떼어놓을 수 없는 것이다.

 (2) 지방자치와 장애우 복지행정
 사회복지 분야에서 지방자치제 실시에 대해 관심을 보이는 것은 지자제 실시와 더불어 사회복지제도, 정책, 프로그램, 서비스 내용 등에 커다란 변화가 있을 것으로 생각되기 때문이다.
 지방자치 시대에 있어 사회복지의 방향은 복지행정의 강화, 복지재정의 확보, 전문인력의 배치, 민간사회복지단체의 육성, 사회복지 시설의 현대화와 전문화 등 현재 과도한 행정의 중앙집중화로 인해 빚어진 열악한 사회복지의 모든 부문에 걸쳐 있으며 이중 사회복지비의 지역 간 균형 배분과 사회복지기능의 강화 등이 특히 강조되고 있다.
 지방자치제가 실시되고 있는 외국의 경우 여러 가지 사회정책 중 지방자치단체의 책임과 권한으로 인정되는 대표적인 서비스가 바로 장애우, 노인, 아동 등의 특수집단이 필요로 하는 시설 수용보호, 주간보호, 가내 서비스 등의 개별 사회적 서비스이다. 
 따라서 장애우 복지를 비롯한 사회복지 서비스가 지방자치단체의 손으로 넘어갈 경우 얻어질 수 있는 이점은 다음과 같다.

 첫째, 지방자치제는 복지행정의 강화에 유리하다. 현대국가는 과거와 달리 여러 가지 새롭게 추가된 많은 기능을 가지고 있는데 사회복지의 업무는 그중 중요한 부분을 차지하고 있으며, 특히 복지국가의 이념을 추구하는 경우 국가의 사회복지 업무는 그만큼 늘어날 수밖에 없다.
 그러나 이러한 모든 업무를 중앙정부에서 모두 처리하는 것은 행정 능률상 문제뿐만 아니라 민주주의 발전에도 도움이 되지 못한다. 따라서 국방·외교·경제문제 등 지방정부가 책임지기 어려운 업무를 제외한 업무들, 특히 사회복지 문제는 오히려 지방자치단체가 책임을 질 때 업무의 능률이 높아질 수 있을 것이다.
 둘째, 지방자치는 복지행정의 효과를 높이는 덴 유리하다. 복지행정에서 가장 중요한 것은 복지 서비스 대상자의 욕구를 정확하게 파악해 이에 알맞은 적절한 서비스를 개발하고 그 서비스가 대상자에게 적절히 전달될 수 있는 프로그램을 마련하며 그러한 서비스의 효과를 지속적으로 평가하는 일련의 과정인 것이다.
 따라서 대상자에 따라 서로 다르게 나타나는 욕구를 중앙정부가 전국적 차원에서 일률적으로 적용할 경우 욕구의 개별성에 대한 고려가 악화되어 결국 복지행정의 효과가 감소되는 것이다.
 바로 이 개별화의 원칙은 각 지방의 다양성과 자율성이 존중되는 지방자치제의 실시로 실현될 가능성이 높으며, 최근 부진한 실적을 보이고 있는 장애우 등록제도 지자제의 실시로 본 궤도에 오를 수 있을 것이다.   
 셋째, 지방자치제는 국민의 복지의식 고취에 유리하다. 국민의 복지의식 수준은 사회복지 문제 해결에 중요한 요소이다. 그런데 국민의 복지의식 수준을 높이기 위해서는 사회복지의 문제가 "우리"의 문제 또는 "나"의 문제와 직결되어 있다는 의식이 필요한 것이다. 
 바로 이 점에서 지방자치제는 중앙집권보다 국민의 복지의식을 가시화, 신장시키는데 유리한 것이다.
 넷째, 지방자치제는 사회복지의 자원 개발에 유리하다. 사회복지의 책임이 지방자치단체로 넘어가게 되면 각 지방자치단체는 상호 경쟁을 하게되며 이 과정에서 지역복지의 중진에 더 많은 민간부분의 참여가 이루어지는 등 지역자원의 개발과 동원이 활성화 될 것이다.
 이밖에도 지방자치제는 사회복지의 지역 간 격차해소와 사회복지대상자의 자립의지와 자기결정권을 강화시키는 등 여러 가지 긍정적인 효과를 가져올 수 있을 것이다.

 (2) 장애우복지 사무분담과 서비스 전달체계
 지방자치법 시행령 제8조에 의하면 복지에 관한 종합계획의 수립 및 조성, 장애우의 검진·재활 상담 및 시설에의 입소, 장애우의 고용촉진, 장애우의 편의시설의 설치지도, 그리고 장애우 복지시설의 운영 및 지원에 관한 사무는 시·도의 권한과 사무에 속하는 것으로 되어 있으며, 시·군·자치구의 사무는 장애우 복지에 관한 계획 수립 및 시행, 장애우의 파악 및 관리, 장애우의 검진·재활 상담 치 시설에의 입소, 장애우의 고용촉진, 장애우 편의시설의 설치지도 그리고 장애우 복지시설의 운영 및 지원 등으로 되어 있다.
  한편 보사부 재활과 에서는 현재 ① 장애우 복지행정의 종합계획 수립 및 조정 ② 장애우에 관한 조사·연구 ③ 장애우의 발생 예방 및 재활 치료 ④ 장애우의 직업보도 ⑤ 장애우의 보장구 개발·보급 ⑥ 장애우 복지시설의 육성 및 지도·감독의 책임을 지고 있는데 이를 위해서 열거한 지방자치단체의 장애우 복지 사무와 관련시켜 볼 때 서비스의 직접적인 제공은 모두 지방자치단체로 넘겨줘야만 할 것이다.

 따라서 국가는 전국적 관점에서 기본적인 정책과 기준을 정하고 지방자치단체는 이러한 정책과 기준을 근거로 지역의 실성에 맞는 집행의 기능을 분담하는 것이 바람직하다.
 상의하달식 행정, 공무원의 비전문성, 서비스 및 프로그램의 결핍, 장애우를 위한 각종 서비스의 단편성, 중복 등 현 행정체계의 문제는 지자제 실시 여부와 관계없이 개선되어야 할 것들이다.
 이와 함께 사회복지 서비스의 전달 체계를 개선하기 위한 행정체계의 구체적인 개편은 첫째, 복지행정 기구를 현행 일반행정기구로부터 분리시킨다. 복지행정의 효과와 효율은 현행 일반 행정 속에서는 더 이상 증대시키기 어렵기 때문에 사회복지사무소 등 복지업무를 전담할 수 있는 전문적인 행정체계를 수립하는 것이 필요하다.
 둘째, 위의 사회복지사무소 등 복지행정 체계의 공무원은 사회복지 및 복지행정 전문가로 충원되어야 한다.
 현재와 같은 순환보직제식의 업무형태로는 전문성을 살릴 수 없으므로 현행 공무원임용법 등을 개정해 사회복지직 공무원을 신설하는 제도 개선이 필요하다.

<Ⅲ. 민중의 정치역량 발휘돼야>
 지방자치제가 일반적으로는 지역행정과 민주주의 발전에 중요한 역할을 하게 되지만 앞에서 살펴 본대로, 우리의 지방자치제는 그 시작부터 일반적이고 중립적인 제도 자체보다는 정치성이 짙은 집권연장의 도구로 인식되어 왔으며 이는 삼십년이 지난 오늘에도 마찬가지 라 할 수 있다.
 1952년 한국전쟁 중 이승만 정권은 당시 임시수도인 부산에서 야당이 다수인 국회에서의 간선제 대통령 선출방식을 직선제로 바꾸기 위한 개헌과정에서 백골단·땃벌떼 등 극우 정치깡패와 함께 소위「민의」를 동원한 관계데모를 연일 국회의사당 앞에서 벌인바 있다.
 이때「민의」를 대표해 국회해산을 부르짖었던 집단이 바로 2천여 초대 지방의회 의원들이였으며, 이들은 이승만의 장기집권을 위해 각 시·도별로 성명서를 내는 등 정치선전의 선봉대역을 톡톡히 해 낸 바 있다.
 이러한 역사적 경험은 최근 지방의회 선거를「6공화국에 대한 중간평가」라거나 이 선거에「내각제 개헌을 공약」으로 내걸 수도 있을 것이라는 등 지자제를 또 다시 정권안보의 방패막이로 전락시키려는 듯한 형태들이 공공연히 자행되고 있는 것이다.
 지자제가 민주주의 발전의 든든한 뿌리로 자리잡히는 전환점이 되거나 부수·반동세력의 한 과정에 그쳐 끝내 치욕의 역사를 되풀이하는 가는 바로 지방자치와 민주주의의 주인인 장애우, 노인, 도시빈민, 노동자 등 민중의 정치역량이 어떻게 발휘되는가에 달려있는 것이다. 장애우복지를 포함한 민중복지는 결국 이 사회의「민주화」가 전제되기 때문이다. 

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