[지방자치와 장애우복지 1] 지방자치와 장애우복지 제정 > 기획 연재

<1. 서 언>

  그동안 숱한 논란과 수정·보완을 거친 끝에 지난 연말에 국회에서 통과된 지방자치법 개정안에 의하면 오는 6월까지 지방의회를 구성하고 향후 2년 이내에 지방자치 단체장을 직접 선거에 의해 선출하기로 되어있다.
 풀뿌리 민주주의로 일컬어지는 지방자치제가 실시되면 우리의 일상생활에는 많은 변화가 일어날 것으로 예상된다. 지난 60년 5·16으로 폐지 된지 30년이 지난 후 부활되는 지방자치제가 정치·행정 등 사회 각 분야에 큰 영향을 미치게 되기 때문이다.
 이러한 지방자치제 실시가 우리나라의 사회복지 특히 장애우 복지분야에 미칠 영향에 대해서 몇 년 전부터 여러 단체에서 연구와 논의가 활발히 진행되어 왔다.
 그 몇 가지 예로 87년 9월 한국사회복지협의회가 주최한 제4회 전국사회복지대회에서 "지방자치와 사회복지"라는 주제로 토론회가 있었으며, 89년 한국장애인재활협회 광주·전남지부에서 "지방자치와 장애인복지"라는 주제로 제2회 전국장애인복지학술대회를 개최한바 있었다. 그리고 금년 들어 장애우 복지관련 언론조사에서도 이 문제를 특집으로 다루고 있어 그 관심이 매우 지대한 것을 알 수 있다.

 그간에 발표된 연구논문을 종합해 보면 지방자치제 실시가 장애우 복지에 미치는 영향은 대체로 긍정적인 평가를 내리고 있다.
 그 구체적인 예로 서울대 사회복지학과 김상균 교수는「제2회 전국장애인복지학술대회」에서 지방자치제는 장애우 복지를 위시한 사회복지서비스의 제공을 중앙정부가 아닌 지방자치단체의 책임으로 행정적 분권이 이루어지며 이로 인해 얻을 수 있는 장점으로 다음과 같은 6가지를 지적하였다.
 첫째, 사회복지의 문제는 지방단체가 책임질 때 업무의 능률성이 더 높아질 수 있는 성질의 업무이므로 지방자치제는 복지행정을 강화시키는데 유리하다. 
 둘째, 복지서비스는 대상자의 욕구를 정확하게 파악하는 것에서부터 출발하는 곳이므로 지방자치제는 복지행정의 효과성을 높이는데 유리하다.
 셋째, 지방차원의 장애우 복지가 지역주민들의 관심과 인심을 증대시키기 쉬우므로 지방자치제는 국민의 복지의식을 고취시키는데 유리하다.
 넷째, 사회복지의 책임을 지방단체가 갖게될 경우 각 지방자치단체는 자기지역의 복지를 향상시키기 위해 상호경쟁을 하게 되므로 지방자치제는 사회복지자원의 개발에 유리하다.
 다섯째, 또한 이러한 지역 간의 상호경쟁 과정에서 사회복지의 지역 간 격차문제는 지자제 실시 이전 보다 훨씬 중요한 문제로 대두되어 종국적으로는 지방자치제는 사회복지의 지역 간 격차의 해소에 유리하다.
 여섯째, 지방자치제는 서비스를 제공받는 대상자가 그 지역주민이므로 사회복지 대상자의 자립의지 및 자기결정권을 강화시키는데 유리하다.

 그리고 한국재활과학연구소 김종인 소장도 장애인 복지신문에 기고한 글을 통해 지방자치제는 지역주민의 욕구나 지역 재가장애우의 복지욕구와 의견을 수렴할 수 있다는데 일차적인 의의를 찾을 수 있다고 주장하고 있다.
 그리고 지압의회의 조례제정을 통해 지역특성에 맞는 복지 프로그램을 제도화 할 수 있으며, 지방의회나 지방행정기관들이 장애우 복지관이나 복지센터를 중심으로 그 지역 장애우 복지문제를 해결해 나갈 수 있기 때문에 장애우 복지는 보다 활성화 될 것으로 전망하고 있다.
 필자의 견해도 장기적으로는 이분들의 의견과 같이 지방자치제가 장애우 복지를 활성화하는데 크게 기여하리라 생각은 하지만 단기적인 측면에서, 그리고 복지재정과 관련하여 생각해 보면 긍정적인 측면만 작용하는 것은 아니다.
 본고에서는 지방자치제와 장애우 복지와의 관계를 재정적인 측면에서 고찰해 보고자 한다.

<2. 지방자치와 재정자립도>

 지방자치의 성공과 결부된 가장 중요한 문제 중의 하나는 지방자치단체에 맡겨진 사업을 수행하는 데 필요한 재원을 얼마나 외부의 도움 없이 자체적으로 조달할 수 있는가 하는 점이다. 그 이유는 지방자치단체가 사업을 수행하는데 필요한 재정 수요를 자체수입으로 충당하지 못할 때에는 결국 중앙정부에 의존할 수밖에 없고, 그렇게 되면 중앙정부의 간섭과 통제가 심해짐으로써 지방자치의 본래의 뜻을 잃어버리기 때문이다.
 이러한 점에서 지방자치단체가 어느 정도까지 그 재정 수요를 충족시킬 수 있는가 하는 재정자립도는 대단히 중요한 의미를 갖는다.

 재정자립도는 지방자치 단체가 스스로 독립하여 자치행정을 할 수 있는 재정능력의 정도를 의미하는데, 일반적으로 자치단체의 일반회계 세입총액에서 자체재원인 지방세와 세외수입이 차지하는 비율로 표시된다. 
 우리나라 지방자치단체의 재정자립도는 1989년도 순계예산 상으로 63.5%라는 낮은 수준에 머물러 있다. 그나마 서울을 제외하면 54.3%에 불과하며, 이러한 재정인력을 가지고 지방자치를 실시한다면 명목상의 자치에 그칠 우려가 있다.
 이미 말했듯이 우리나라는 60년대 이후 경제적 효율 중심의 불균형 개발전략을 추진하여 왔기 때문에 지역 간 경제력의 격차가 심화되었으며, 그 결과 오늘날 지방자치단체별 재정수입에 있어 현격한 차이를 갖게 되었다.
 즉, 전국 지방자치단체의 평균 재정자립도는 63.5%이지만 그 중 서울이 98.0%로 가장 높고 다음으로 인천(95.2%), 부산(94.0%), 대구(93.3%), 대전(82.9%), 광주(72.8%)의 순이며, 도는 평균 32.1%에 불과하다.
 기초자치단체인 시·군·자치구의 경우 각각 68.3%, 27.2%, 41.3%로 재정력의 격차가 큼을 알 수 있다. 도 가운데 경기도의 재정자립도는 72.0%에 달하고 있으나, 그 밖의 도는 경남(53.6%)를 제외하고는 경북(37.0%), 전남(29.2%)과 같이 모두 40%에도 미치지 못하고 있으며, 시의 경우에도 안산 95.9%, 포항 91.0%와 김제 20.3%, 장승포 26.1%에서처럼 재정력의 격차가 매우 크다.
 지방자치와 참다운 효과를 가져오기 위해서는 자치단체의 재정적 자립능력이 어느 수준까지는 확보되어야 하므로 재정자립도를 향상시키기 위한 실질적인 방안이 강구되어야 할 것이다.

<3. 지방자치와 복지재정의 관계>

 지방자치가 실시되면 지역사회의 복지재원은 중앙정부의 재정적 지원과 지방자치 단체의 자체재원으로 운영될 것이다. 여기에서 지역주민의 폭발되는 요구를 충족시키기 위해서는 복지재원이 충분히 확보되어야 할 것이다.
 그런데 지방자치제의 실시는 복지서비스 대상자를 손쉽게 파악하는데 유리하다는 장점은 있지만 이들에게 서비스를 제공하기 위해 필요 불가결한 재원을 동원하는데는 어려움이 뒤따를 것이다.  
 왜냐하면 현재의 지방재정 자립도는 매우 낮고 도서빈민이나 장애우는 도시의 외곽지역이나 특정지역에 집단적인 생활구역을 형성하고 있어서 축적된 지역사회 재원이 부재하기 때문이다.
 이렇듯 재원의 결핍으로 인하여 지방자치단체가 복지서비스를 제공할 능력이 부족하게 되면 중앙정부에 크게 의존하게 되어 지방자치단체의 자율성이 위축되며, 지역 간의 불균형을 더욱 심화시킬 수 있다.
 현재 우리나라의 복지재정이 안고 있는 취약성과 문제점은 대단히 많고 심각한 것이지만 그 가운데 지방자치와 관련하여 제기할 수 있는 것은 다음의 몇 가지로 대표될 수 있을 것이다.

 (1) 재정규모의 영세성
 일부 대도시를 제외한 대부분의 자치단체는 영세한 규모의 지방재정을 갖고 있으며, 법정경비를 제외하고 나면 투자적 재원이 극히 미미한 자치단체가 많다. 도시와 농촌을 막론하고 행정수요가 급격히 신장되고 있는 반면에 자체 재원은 물론 국고보조마저도 그 증가가 미약하여 수요충족에 크게 뒤지도 있으며, 이와 같은 재정규모의 영세성으로 말미암아 지역경제 개발은 부진하고 주민의 복지수준과 생산기반은 저조한 상태에 머물고 있는 것이다.
 현재의 이러한 재정실정을 그대로 둔 채 지방의회를 구성하고 지방자치를 확대 실시한다면 많은 자치 단체의 재정적 압박이 더욱 가중될 전망이다. 그것은 지방선거실시에 따른 비용, 지방의회 사무소 건설비와 유지관리비, 의원 및 직원의 인건비, 각종 회의부대비, 사무처리비 등 새로이 추가되는 공정적 비용을 기존의 재원에서 할애할 것이므로 주민복지를 위한 장기적인 대규모 투자사업이 도외시될 가능성이 크다.

 (2) 재원조달의 한계
 지방공공서비스에 대한 수요는 계속 증가하고 있는 반면에 지방세와 세외수입으로 구성되는 자체재원이 빈약하기 때문에 재정자립도가 대단히 낮은 실정이다.
 자체재원의 부족은 주로 세원의 국세편중과 지방세원의 빈약에 그 원인이 있는데, 우리나라 조세부담율 약 20%중 국세가 18%이고 지방세가 2%에 불과한 현실이 말해주듯이 세원배분에 근본적인 문제가 내제되어 있다. 그나마 지방세는 그 대부분이 고정된 재산세와 수익과세 위주이어서 신장성이 약한 구조적 취약성을 지나고 있다.
 이와 같은 요인에 의해 지방의 자체재원은 부족하게 되고, 그로 말미암아 중앙정부로부터 불가피하게 재정적 지원을 받게 됨으로써 지방재정뿐만 아니라 지방자치의 자율성마저 약화시키고 있다. 그리고 세출에 있어서도 자체적인 투자재원의 부족이 독자적 정책결정의 소지를 축소시킴으로써 결과적으로 자치의 폭을 제한하고 있다.

 (3) 중앙정부 의존도 심화
 지방자치단체가 지역사회발전의 주체로서 기능을 다하고 지역경제의 활성화를 이룩하려면 지역주민의 복지와 직결되는 고유사업을 활발하게 추진하여야 하며, 이러한 기능 수행에 필요한 경비를 충분히 조달할 수 있어야 한다.
 그러나 현재는 자치단체의 고유사업에 충당될 재원이 국고보조사업에 의해 상당히 잠식당하고 있는 실정이다. 그 이유는 국고보조사업을 시행함에 있어서 지방정부의 부담을 가중시키기 때문이다. 이와 같은 여건을 그대로 둔 채 지방의회만을 구성하여 지방자치제를 강화한다고 할 때에는 자주적 재정능력이 없는 자치단체는 피상적 운영만을 하거나 국가재원에 의존하는 중앙정부예속적인 행정기관에서 벗어나지 못할 것이다.

 (4) 복지수준의 지역 간 불균형
 경제발전 과정에 있어서 지역 간 소득격차는 불가피한 현상이며, 그에 따라 지방자치 단체간에 있어서 지방세수의 차이가 발생함을 당연한 일이라 하겠으나, 우리나라는 그간에 성장거점 이론을 원용한 지역개발 정책에 의해 지역 간 불균형도 대단히 심하다.
 이와 같은 지역 간의 재정적, 불균형 현상은 부유한 단체와 빈곤한 단체간의 세수의 격차를 더욱 확대하게 되어 경제력이 큰 자치단체에서는 수입이 일반행정비를 초과함으로써 여유재원이 발생하여 복지재원의 낭비를 초래하기 쉽고 재정취약단체에서는 일반행정비가 부족한 상태에서 복지에 눈을 돌릴 수 없어 지역 간 복지수준의 불균형이 심화될 수 있다.

<4. 결 언>

 경제발전이 생성해 낸 물질적 부가 우리에게 오르지 행복한 삶만을 창출해내지 못한 것처럼 지방자치가 반드시 보다 나은 정치, 경제, 사회, 문화적 환경을 만들지는 않는다.
 그러나 지방자치가 실시되면 그에 따른 가치관과 인식의 변화가 일어나게 될 것으로 생각되며 그 인식의 변화는 미르달(G. Myradal)교수가 말한 것처럼 궁극적으로 사회체제 전반에 걸친 향상을 추구하는데 초점을 두거나 인간의 삶의 질(guality of life)을 향상시키는 것으로 나타날 것이다.
 그러므로 지방자치제가 추구하는 기본적인 가치는 일정한 지역 내에서의 자원을 효율적으로 활용하고, 모든 사회적 생산기반을 정비함으로서 삶의 질을 높이는 과정이라고 볼 수 있으며, 이는 지역문제를 해결해야 하는 당위성을 가진다.

 장애우도 지역주민의 일원이며, 장애우 복지문제가 중요한 지역문제의 하나임에 틀림없으므로 지방정부는 장애우 복지문제에 능동적으로 대처해야 하는 기본적인 가치의 문제를 가진다. 그러나 복지의 문제는 이념이나 가치에만 의존하는 것이 아니라 현실적인 실현가능성(feasibility)도 전제되어야 하는데 이 실현가능성은 ① 전달체계(delivery system) ② 재원(finance)의 확보와 분배에서 기초하는 것으로 지방자치의 복지재정이 특히 중요한 의미를 가진다.
 정부의 모든 정책은 예산의 지원을 필요로 하는데, 현실의 예산은 보다 많은 양의 자원을 독점하기 위해서 상호 각축하는 세력간의 힘의 안배에 따라 배분되어 지는 것이라 볼 때 장애우의 정치적, 사회적 힘은 너무나 미약하다. 또한 정부정책의 우선순위가 당위성에 입각해서 선택되어 지기보다는 필요성, 능률성, 효과성 그리고 정치적인 힘의 역학작용에 의해 결정되어 진다고 볼 때 복지에 투입되는 재원은 많지 않으리라 생각되어지며, 그 중 장애우 복지는 노인복지 등 타 분야의 발전속도에 미치지 못할 것으로 우려된다. 이러한 의미에서 볼 때 지방자치제 실시는 일시적으로 오히려 복지수준을 퇴보시키거나 현 수준에서 동결시킬 가능성도 있다.

 그러므로 지방자치시대에 있어서의 장애우 복지는 그 복지재원의 안정적 확보를 위해 중앙정부에서 복지세 같은 목적세를 신설, 교부함으로써 지역 간의 균형 발전을 이룩해야 하며, 지방행정단위로 복지서비스를 구역화 할 것이 아니라 교육자치제와 같이 복지자치도 시·도별 광역단위로 실시하는 방안도 검토될 필요성이 있다.

글/박을종