[지방자치와 장애우복지 2] 지자제에 대한 장애우의 대응 > 기획 연재

이 글은 지난 3월 "지방자치와 장애우복지"를 주제로 장애우권익문제연구소에서 열었던 세미나 내용을 요약한 것이다.

<·재활이란 무엇인가(?)>
 먼저 구체적인 분석에 들어가기 전에 장애와 재활의 개념에 대해 다시 한번 살펴보는 것이 필요하리라고 생각됩니다. 먼저 장애문제는 장애인만의 문제가 아니라는 겁니다.
 장애문제는 장애인 자신이나 사회의 개별적 속성 어느 한쪽의 문제로 볼 수만은 없으며, 체계론적인 관점에서 장애인을 적절하게 통합하지 못하는 불통합의 체계 문제라고 할 수 있습니다.
 장애인계를 하위체계로 포함하는 전체 사회 체계가 장애인계를 통합하지 못해 가져오는 사회경제적 손실을 최소화하고 장애인구를 생산인구로 전환시키기 위해 국가가 개입을 하는 것이기 때문에 장애인의 재활은 궁극적으로 장애인을 위해서가 아니라 자기 자신의 체계를 유지하기 위한 것이라는 것입니다.
 미국의 경우 재활이 전후 부상자를 위한 국가보상작업에서 시작되었습니다. 그러나 70년대까지는 중증장애우를 위한 대책이 거의 없었습니다. 그러한 미국이 장애인문제에 많은 예산을 쏟고 관심을 기울이게 된 것은 정부 자신을 위한 것입니다.
 장애우의 수가 점점 많아지면서 장애우를 위한 사회보장비도 막대하게 늘어나게 되자 정부는 장애인에게 사회보장비를 지출할 것이 아니라 장애우를 직업재활 시켜 장애우를 세금을 내는 인구로 전환시켜 국가 수입을 늘리기 위한 방편으로 시작된 것입니다.
 이처럼 재활은「장애인을 위한 것」이라는 개념만으로 생각 할 수 없기 때문에 재활의 주체 또한 장애인만일 수는 없고, 장애인과 비장애인 더 나아가 전체 사회체계가 장애인 문제의 당사자이고 재활의 주체인 것입니다.

<·지자제에 대한 장애인계의 대응>
 현재 지방자치제가 장애우복지와 명확한 상관관계를 가지고 있음을 밝히는 자료는 없으며, 대개는 행정학에서 나온 지방행정에 관한 연구성과에 장애인복지 문제를 기계적으로 대입시키는 수준에 그치고 있습니다.
 그러나 지자제에 대한 장애인계의 대응은 지방자치정책에서 재활복지정책의 우선 순위를 확보해 장애 당사자들에게 가장 필요하고 시급한 내용을 보장받기 위해 중요한 것이며, 이를 위해 재활기관, 단체들이 정책에 영향력을 끼칠 수 있는 이익 집단으로 조직화되어 정책결정과정에 참여 각 정책결정 단위가 수용할 수 있는 과학적이고 합리적인 목표와 체계를 가져야 할 것입니다.
 이를 위해서는 우리의 요구를 정리하고, 우리의 요구를 관철시키기 위한 전략을 수립해야 합니다.

 먼저 우리의 요구를 정책 결정체가 수용할 수 있도록 정리하는 작업은 다음 두 가지로 생각해 볼 수 있을 것입니다.
 첫째, 지금까지 지역에 있어서 재활복지행정의 내용을 정리, 분석, 평가하는 작업이 먼저 이루어져야 합니다.
 이러한 작업은 정책분석 틀을 연구함으로써 가능한데 현재 나와 있는 많은 사회복지 정책 분석을 중 장애인 복지정책을 가장 잘 분석 할 수 있는 것을 찾아내 각 지역의 구체적인 장애복지행정과 정책은 어떤 것들이 있으며 앞으로 장애복지를 위해 무엇이 필요한지 종합대책 안까지 마련해야 할 것입니다.
 예를 들어 길버트 스페이스는 사회복지정책을 어떤 서비스(급부의 내용)를, 누구에게(급부대상의 자격), 어떤 전달체계를 통해 전하며, 재원조달 방법은 어떠한가라는 네 가지 부분으로 나누고 있는데 이러한 분석 틀에 의해 실제로 이루어지고 있는 복지행정의 내용을 분석하는 것입니다. 
 이와 같은 분석 틀을 이용, 장애인 복지행정이나 생활보호사업 등 구체적인 항목들을 분석해 내는 것이 필요합니다.
 이러한 분석 중요한 이유는 그간 우리가 지방정부나 단체에 장애인복지가 너무나 열악하다고 말하면서도 구체적으로 그 내용을 지방정부에 제시하지 못하는 형편이기 때문에 이러한 분석 틀을 이용, 백서 형식의 각 지방별 재활복지종합보고서를 작성하는 것입니다.
 둘째, 바람직한 지역재활복지대책을 제시해야 합니다.
 지금까지 장애인들의 요구는 특수학교, 직업훈련원 설립, 생계보장 등 추상적이었는데 이것은 현장관료에게 전혀 도움이 안 되는 요구임이 밝혀졌습니다.
 실제 정책을 수립하고 집행하는 쪽에서 보면 "특수교육보장"등의 추상적 요구는 들어주고 싶어도 구체적인 계획을 세울 수 없기 때문-이것은 정책 담당자인 공무원의 무지와도 연결됩니다만-이며, 운동권의 주장이 무리한 요구로 치부되는 것이 바로 이러한 합리성이 결여된 것이기 때문입니다.
 행정관료들을 무조건 적대시하고 비난의 대상으로 삼는 것은 실제 그 사람들이 장애문제에 대해 적대적인 것만은 아니라는 것을 모르고 있기 때문이라는 생각입니다.

 보사부를 공격하기 전에 보사부가 기획원에 가서 큰소리 칠 수 있는 구체적인 기획 안까지 만들어 줘야 하는 것이 현실이기 때문에 구체적으로 정리가 안된 요구는 번번이 정책결정과정에서 누락되는 것입니다.
 실제로 고용촉진법의 경우 장애인계의 구체적인 대안 제시가 있었기 때문에 정책으로 채택될 수 있었다는 것이 많은 사람들의 지적입니다.
 이처럼 요구의 성격은 입안에다 떡을 넣어주듯 정책담당자가 당장 사용할 수 있는 구체적인 것이어야 합니다. 실제로 제가 만나본 많은 행정관료들은 구체적인 프로그램의 시행방법을 일고싶어 했습니다.
 일본의 경우 지방자치단체별로 장애우복지종합대책을 5내지 10년의 장기 계획과 함께 매년 그 해의 사업을 분석하고 다음해 사업의 전망을 제시하고 있는데 이러한 자료들을 토대로 우리 실정에 맞게 수정하는 작업 같은 생각해 볼 수 있을 것입니다.

<·요구관철을 위한 전략>
 다음은 이러한 우리의 요구를 관철시키기 위한 두 가지의 방법을 살펴보겠습니다. 먼저 지금까지 정책결정과정이나 행정과정에 장애인계가 어떻게 참여해 왔으며, 행정참여의 내용과 성과, 문제점, 한계 등에 대한 분석이 이루어 져야 합니다.
 지금까지는 각 단체가 산발적으로 사회과장이나 도지사 등을 찾아가 소위 깽판을 쳐 약간의 경제적 이득을 얻어내는 것이 전부라고 할 수 있습니다.
 이러한 주먹구구식의 대응으로 시나 보사부 등을 일선행정기관에서는 장애인계를「우습게」보기까지 하는 것입니다.
 이와는 달리 이익집단은 요구의 조직화가 잘되어 있어 그들의 요구를 안 들어 줄 수 없는 형편입니다.
 이처럼 정책과정에서 의제로 채택되고, 결정, 집행 그리고 평가의 전 과정에 압력단체가 어떻게 참여해야 되는가를 연구하고 그 전략에 맞춰 각 항목별로 재활계의 대응을 분석해야 할 것입니다.

 이러한 것은 예를 들어 장애인계의 조직화정도 분석, 정책결정 수단에의 접근정도 분석(좀더 구체적으로는 사회과장, 도지사 등 정책결정자에게 접근하는 수단이 무엇인가에 대한 연구)등의 분석 틀이 필요한 것입니다.
 실제로 일본의 경우 시각장애인 복지가 잘 되어 있는 이유가 일본 왕의 친척 중에 시각장애인이 있어서이며, 소련의 경우도 레닌의 친구가 시각장애인이기 때문에 상대적으로 시각장애우복지가 잘 되어 있다는 분석이 나오고 있기 때문에 정확한 분석여부는 차지하고라도 이런 식의 약점을 파악해 연결고리를 뚫는 것도 필요하리라는 것입니다.
 정책결정의 재량권이 누구에게 있으며, 어떻게 결정되느냐하는 구조를 잘 알아 효과적으로 공략해야지 막연히『우리의 요구가 정당하니까 들어달라』는 식의 요구로는 목표를 달성할 수 없다고 봅니다.

 이처럼 구체적인 참여 전략은 매스미디어를 이용하는 방법, 비공식 경로를 통하는 방법 그리고 직접적인 행동 등 다양한 방법 중에서 그때그때 효과적인 방법을 동원할 수 있을 것입니다.
 매스미디어의 경우를 살펴보면, 먼저 각 지역 언론사의 숫자와 종류를 파악하고 각 언론사의 장애우에 대한 기사의 양과 질 그리고 기자의 영향력 등 구체적인 분석의 모델을 작성해 포섭해 나가는 전략을 세워야 하며, 이는 직접적인 행동의 경우에도 마찬가지로 세부적인 사항까지 점검해야 하는 것입니다.

<행동지침 개발해야>
 마지막으로 유엔이 발표한「세계장애인 행동지침」을 우리 실정에 맞게 변형시킨「90년대 한국장애인행동지침」같은 것을 만들어 조직적인 평가의 도구로 삼는 것이 필요하리라는 생각입니다.
 이러한 행동지침은 정부기관 등의 사업을 강제할 수 있기 때문에 일정정도 장애우복지를 활성화시킬 수 있을 뿐 아니라 장애우단체의 조직화에도 많은 기여를 할 수 있을 것입니다.

글/한덕연