[분석 1] KDI 보고서 > 기획 연재

살인적인 물가고와 주택난, 그리고 격렬한 노사분규의 와중에서「우리 경제능력에 맞는 복지제도의 구축과 단계적 확충」을 내걸었던「6차 경제사회발전 5개년 계획」은 얼마나 충실히 이행되었으며 내년부터 시작될 7차 계획의 중심 과제와 그 구체적인 방안은 무엇인지 한국개발연구원(KDI)의 보고서를 중심으로 살펴보기로 하자.

<·격렬한 노사분규로 사회개발비 늘어나>
 80년대 중반 3저 호황을 배경으로 추진된 6차 계획(1987∼1991)의 사회보장부분은「고용기회확충과 근로자소득향상」「사회보장제도의 충실과 적용인구확대」「저소득층과 소외계층에 대한 주택공급확대 및 주거환경개선 등을 위한 지원강화」등을 골자로 한「우리 경제능력에 맞는 복지제도의 구축과 단계적 확충」을 기본목표로 정했다.
 그러나 87년 6·29 선언 이후 폭발적으로 늘어난 복지수요와 격렬해진 노사분규를 잠재우기 위한「2백만호 주택건설」등 사회개발을 위한 재원의 투입이 상대적으로 늘어나 당초 제시된「성장과 복지의 조화」라는 목표는 흔들릴 수밖에 없었다.
 특히 6공화국 출범 이후 보건, 사회보장, 주택, 보훈 등 각 사회정책분야의 공공지출은 5차 계획 기간의 연평균 증가율 11.7%의 3배가 넘는 37.2%에 이르고 있으며, 사회보장분야 중 의료보험에 대한 공공지출의 비중 또한 상대적으로 빠르게 늘어났으나 공적부조나 사회복지서비스에 대한 공공지출규모는 상대적으로 뒤쳐지게 되었다.
 이 보고서는 이러한 상황에서의 정책과제를 현재 단기적인 시각에서 도입된 제도간의 중복 또는 고액으로 효율이 낮은 사회보장제도의 정비, 연금제도의 적용범위의 도입, 최저생활보장이 어려운 공적부조의 현실화, 그리고 획일적인 지원대상 인구선정 급여수준 등 사회복지전달 체계의 개선을 포함한「사회보장제도의 체계적 발전」과 함께 소득수준에 비해 상대적으로 열악한「사회보장비의 지출 수준의 확대」등이 되어야할 것이라고 밝히고 있다.

<표 1> 사회보장급여비의 국제비교(1인당 소득4∼5천 달러 내외에서)
(단위 : %)

 1)추정치
 자료 : 유럽국가는 ILO, The Cost of Social Security, 1978∼80 및 National Accounts 참조하여 산출 일본 후생성「후생백서」1982

<·경제성장과 형평의 조화(?)>
 보고서는 7차 계획의 기본방향은『사회복지 증진을 위한 정부의 역할과 책임을 천명하고 이에 따라 일관성 있는 정책을 세우고 이를 집행』해야 하며 이를 위해『사회복지에 대한 민간의 관심을 고취하고 민간 자원의 최대한 참여를 유도하기 위한 제도적 장치』를 만들어 내는 것이 되어야 할 것이라고 밝혔다.
 여기서 7차 계획의 중심과제로 제시하고 있는 저소득층 대책은 저소득층의 실태와 기본수요에 못 미치는 지원방식의 개선과 주거문제로 요약할 수 있다.
 먼저 저소득층의 실태를 살펴보면 현재 저소득층은 생존을 위한 최소한의 기본수요 즉 최저생계비(88년 4인 가족기준 최저생계비는 약30만원) 이하의 수입으로 살아가야 하는 (절대빈곤)과 수입이 평균가구 소득의 1/2 내지 1/3인 (상대빈곤)으로 나눌 수 있다 최저생계비를 기준으로 한 빈곤율은 전국적으로 약 10%에 이르고 있으며, 법정보호대상자의 지역별 구성은 농촌 60.4%, 도시 39.6%로 밝혀졌다. 

 또한 이 보고서는 법정보호대상자 가운데 자격요건을 벗어나는 저소득층의 비율이 소득을 기준으로 59%, 재산을 기준으로 25%에 이르고 있어 현행 법정보호 대상자의 선정에 문제가 있음을 지적하고 있다.
 한편 저소득가구는 불확실한 취업에 따른 저소득 및 생활 불안정에 시달리고 있는데 특히 도시의 경우 주거불안이 가장 심각한 문제로 드러나고 있으며 임대료, 보건의료비, 교육비의 부담이 과중한 것으로 밝혀졌다.
 그러나 현재 시행되고 있는 저소득층 대책은 현실과 동떨어진 기계적이고 행정편의에 치중해 가구 1인당 월평균 소득과 재산상황이 비현실적으로 낮게 책정되었으며 그나마 전문적인 인력의 부족으로 방만하게 운영될 뿐 아니라 대상자가 외국에 비해 너무 많아 실질적인 도움이 안 되는 것으로 나타났다.

 그러나 이러한 법정보호 대상자에 대한 지원수준이나 지원액은 객관성과 합리성이 없을 뿐 아니라 특히 도시의 경우 임대주택 가격의 급상승 등으로 인해 생계비 인상율을 쫓아가지 못하고 있는 실정이다.
 이러한 문제점을 개선하기 위한 방법으로 이 보고서에서는 본인 스스로 혹은 자원봉사자의 도움으로 보호를 신청한 경우 객관적인 소득 및 재산을 조사해 과학적으로 관리하는「신청주의」정착과 함께 처음 최저생계비의 60%부터 시작해 매년 5% 포인트씩 최저생계비의 부족 분에 대해 보조를 늘리는 식으로「목표지원 인구를 확실히 정하고 실질적인 급여 수준을 보장」하는 것이 필요하다고 밝혔다.

<·저소득층이 소외되는 주택정책>
 한편 1982년「신도시개발법」의 개정과 함께 시작된 공영합동개발방식은 토지이용고도화 등의 장점에도 불구하고 저소득층인 지역 원주민을 쫓아내고 그들의 생활기반을 파괴했으며, 사업추진 과정에서 이주와 보상을 둘러싼 마찰이 끊이지 않았다.
 지금까지 재개발사업의 결과 임대료의 상승으로 오히려 저소득층의 주거상황은 악화되었으며, 수익성을 위해 25평 이상의 중형아파트만을 지어 투기꾼이나 중산층 이상에게만 혜택이 돌아가는 역진적 분배를 초래했을 뿐 아니라 재개발 후 입주하는 원주민의 비율이 10%도 안될 정도로 대부분 입주권을 전매하는 등 주택사정 악화를 부채질한 면이 많았다.
 따라서 이러한 합동재개발의 문제점을 보완하고 주민들의 현지정착을 도모하기 위해 1989년 제정된「도시저소득층 주민의 주거안정개선을 위한 임시조치법」에 의해 현지개량사업으로 바뀌어 주민들의 의사에 따라 주택을 개량하고 있으나 여전히 세입자 등 저소득층에 대해서는 별 성과가 없는 실정이기 때문에 궁극적인 주택문제의 해결을 위해서는 영구임대주택으로 주택정책 자체가 전환되어야 할 것이다.

 92년까지 25만호를 지을 계획이었던 임대주택은 아직까지 채 1만호도 되지 않아 저소득층의 주거안정에 기여하지 못할 뿐 아니라 극히 일부 계층에만 혜택이 돌아가 타 계층과의 왜곡되고 있기 때문에 공공부문에서 싼 임대료의 공공임대주택을 대량으로 공급하는 것이 무엇보다도 중요하다.
 또한 이러한 막대한 예산이 들어가는 사회복지증진을 위해 민간자본을 적극적으로 끌어들이기 위해 기업의 사회복지 기부금에 대해서는 증여세면제 등 각종 세제상의 특혜를 주는 방안도 강구되어야 한다고 밝혔다.

<·대상인원 축소는 사회복지의 근본정신에 어긋나…>
 위에서 살펴본 것처럼 이 보고서는 그동안 형식적이고 방만하게 운영되어 왔던 사회복지정책을 반성하고 주거안정과 실질적인 생활보호를 중심으로 정책이 전환되어야 한다고 밝히는 등 문제 해결을 위한 여러 가지 방안을 제시하면서『대상인원을 줄이는 대신 실질적인 혜택을 주자』는 주장을 하고 있다.
 그러나 복지정책의 전환을 더 많은 재원을 투입하고 대상을 확대하는 것이 아니라 대상자를 줄이는 것으로 해결하려는 생각은 복지정책의 근본 이념에도 어긋나는 위험한 발상이 아닐 수 없다.

<표 2> 법정보호대상자의 구분 및 선정기준

자료 : 보건사회부

<표 3> 거택보호자 및 시설보호자 1인당 월평균 명목지급액
(단위 : 원)

 이는 실제로 많은 사람들이 까다로와진 자격요건 때문에 생활보호대상자에서 탈락해 당장 생계를 위협 당하고 있는 현실에서도 여실히 드러난다.
 따라서 대상자 축소 등의 소극적이고 반 복지적인 발상보다는 책임 주체인 정부의 대폭적인 지원의 확대와 다양한 민간자본 유치방법을 개발하는 보다 적극적인 자세로 문제해결을 위해 접근해야 할 것이다.

글/연구분과