[특집 4] 특수학교 운영의 문제와 개선방향 > 기획 연재

<1. 들어가는 말>
 교육체제와 그 관련 요인에 대한 문제를 제기함에 있어 어떠한 방법으로 접근하느냐 하는 것은 그 문제의 성격을 규정짓고 해결 방안을 제시하는 중요한 실마리가 되는 것이다.
 특수교육에 대한 문제는 교육의 전반적인 문제와 동떨어진 현상이 아니라 사회구조의 병리 증상이 교육에 미치는 영향은 특수교육에 있어서도 마찬가지며, 국가의 교육 독점체제가 계속되는 한 이러한 병리증상은 쉽사리 치유되기 어려운 전망이다.
 그동안 교육 현장에서 교육의 자주권과 교육권을 확보하기 위한 절실한 요구와 엄청난 노력이 교육주체들에 의해 끊임없이 계속되어 왔으며, 전국조직원노동조합을 둘러싼 투쟁을 비롯한 논쟁이 온 나라를 뜨거운 소용돌이로 몰아쳤던 때가 있었다.
 그렇지만 특수학교를 둘러싸고 있는 전문적인 문제에 대해서는 교육 주체들에 의한 요구나 주장이 심각하게 떠오르지 못하였으며 비록, 그러한 문제를 부분적으로 지적해왔다고 하더라도 현실의 특수학교는 여전히 1980년대의 문제점이 그대로 남아 있는 실정이다.

 이 글을 통해서 특수학교의 문제를 지적하려는 의도는 특수학교를 둘러싸고 있는 각종 비리를 들춰내서 비판하고 고발하기보다는 이번 기회를 통하여 우리 모두가 특수교육의 주체로서의 자각을 통해서 특수교육의 발전을 위한 시각을 재조정하고 특수교육 공동체를 이룩하는 활동에 건설적으로 참여할 수 있는 의지를 결집시키려는데 있다.
 그리하여 지난날의 그릇된 관념에서 벗어나 획기적인 특수교육의 발전 방향이 모색되고 아울러 특수학교의 모습도 새로워지려는 관심과 노력을 다양한 측면에서 꾸준하게 전개시키고자 하는 것이다.

<2. 특수학교의 문제는 특수교육제도에서부터 발생한다.>
 특수교육이 정규학교에 준하는 교육과 더불어 교정이나 직업보도까지 포함하는 다양한 구조로 편제되어 있다(특수교육진흥법 제2조)는 개념적 조건을 충족하려면 특수학교의 시설, 설비, 특수교육의 방법, 이들을 운영할 행정가와 전문요원 등 여러 차원에서 일반교육과는 전연 별개의 계획과 프로그램 및 평가가 요구된다(남정걸, 1988).
 그럼에도 불구하고 우리나라 특수교육은 주변적 위치에 놓여 초등학교의 운영 방식을 벗어나지 못하고 관료적, 획일주의적 또는 형식주의에 얽매어 있어서 작게는 일과표의 운영에서부터 크게는 학기, 학년의 운영을 포함한 학교체계의 변화에 이르기까지 고도의 융통성과 자율성이 요구되며 이에 따른 학교 경영자의 전문성이 강조된다.
 그런데 특수학교 교장 자격기준(교육법 제79조, 별표2)을 보면 "중학교 또는 초등학교 교장(교감)자격증을 가진 자"를 임용할 수 있도록 한 것은 특수교육의 전문성을 도외시한 행정상의 편의주의 적이며 시대에 뒤떨어진 조항이므로 미래의 특수교육의 발전을 위하여 삭제시키는 것이 바람직한 것이다.

 이 문제에 대해서 한국교육개발원(박경숙외, 1986)에서 제시한 개정안에서는 "중등학교 또는 초등학교 교장(교감)자격증을 가진 자로서 대학원 수준에서 소정의 특수교육과정을 이수한 자"로 하여 과도기적인 성격을 띤 최소한의 개정 방안을 제시한 것으로 볼 수 있으나, 중등학교 초등학교에서 오랫동안 경직된 고정관념에 사로잡혀 있던 자를 더 이상 특수학급 담당 교사들과 면접해 본 결과 특수학급 운영의 문제점이 한결같이 학교장과 대다수의 일반학급 담임 교사들의 몰이해와 비협조적인 자세에서 비롯되는 것으로 파악되었다.
 이렇게 특수교육에 대한 이해가 부족하고 관심마저 없는 자들에게 교장 자격증을 가지고 있다고 해서 특수학교 교장으로 임용하게 할 수는 없는 것이다.

 특수학교는 일반학교 교사들의 인사 적체를 해소하는 곳이 아니다. 이와 관련하여 특수교육교사 자격증이 없는 자로 하여금 특수학급을 담당하게 하여 가산점을 주는 것도 특수교육을 한낱 개인의 승급 기회로 악용하는 처사이기 때문에 즉각 폐지되어야 한다.
 특수학교 경영자와 특수교육 교사의 전문성을 높일 수 있는 방향으로 제도적 개선 작업이 하루빨리 이루어져야할 필요성이 절실히 요청되는 이유가 여기에 있는 것이다.
 또한, 특수학교의 질적 향상을 위해서 학급당 학생 수를 현행 학급당 15명 기준에서 선진국 수준인 10명 이내로 줄여야 한다(김승국, 1989; 박경숙외, 1986). 문교부에서는 특수교육의 진흥을 위한 사업보고에서 "특수교육의 질적 향상을 위한 장애별 교육 내용과 교육방법을 연구하며, 담당교원의 연수자료 개발과 공급을 위해「국립특수교육연구소」를 설립키로"했다는 것이다(문교부, 1990).
 특수교육의 질적 향상을 위해서나 특수학교 현장에서 당면하고 있는 문제들을 고려할 때 특수교육연구소를 설립하는 것이 결코 능사는 아닐 것이며 그 보다 시급한 문제가 더 많은 것이다.

 그 시급한 문제 중에서 가장 중요한 특수교육의 전 단계에 걸친 교육기관의 확충에 대해서는 어느 누구도 부인하지 않고 있는 절실한 요망 사망으로, 특수아동들의 발달권과 교육권을 근본적으로 보장하기 위한 조기 교육에 대한 체계적인 대책은 일반 유아에 대한 교육보다 우선적으로 마련되어야 한다(김승국, 1989; 남정걸, 1988; 김영환, 1990; 박경숙외, 1986; 문경태, 1989; 장애인복지대책위원회, 1989).
 특수아동 조기교육에 대한 종합 대책을 수립하여 특수아동 조기교육기관 설립에 관한 법률을 제정하든지 기존의 교육법, 특수교육진흥법을 체계적으로 대폭 개정하여 특수아동 유치원 설립에 관한 시설·설비 기준을 마련하고 조기교육교사 자격기준을 신설함과 아울러 특수교육과에서도 조기교육과정을 이수하도록 조치하여야 할 것이다.
 다음으로는 특수교육의 자원체제를 강화하기 위해서 교육법, 특수교육진흥법, 및 그 시행령과 시행규칙은 수정 보완하여야 하며 국가와 지방자치단체의 실천의무를 구체적으로 명시하도록 하여야 한다(박경숙외, 1986, p.68).
 특히 특수교육진흥법의 내용이 거의 임의규정으로 되어 있어서 책임을 회피하거나 적극적인 시책 강구를 위측시킬 우려가 있고, 그 하위법(특수교육진흥법 시행령, 시행규칙)에 구체적 사항이 미흡한 점이 있으며 비록 조항이 있다고 하더라도 막연한 표현이 많다(김영화, 1990).

 그 결과 특수학교에 자녀를 입학시키지 못하고 있는 부모는 특수교육 진흥법 제5조에 규정된 무상교육은커녕 헌법 제31조 2항에 규정된 교육의 의무조차 수행하지 못하고 있는 실정에서 국가와 지방자치단체는 특수교육기관의 설치·경영 및 시설·설비의 확충을 포함한 제반 시책을 강구하도록 규정한 특수교육진흥법 제4조의 실행을 태만히 하고 있다고 할 수 있는 것이다(남정걸, 1986).
 국민으로 하여금 헌법에 규정된 의무를 수행하지 못하도록 하고 있는 국가에 대해 국민들이 어떻게 책임을 물어야 하는지 그 대책을 마련해야할 때에 이르렀다.

<3. 특수교육을 전담할 행정기구를 설치해야 한다.>
 위에서 지적한 특수교육의 주변성을 극복하고 복합적이며 다양한 심신장애우의 특성과 요구에 따른 특수교육체계를 효율적으로 발전시키고 관장하기 위해서는 전문 행정기구를 설치하여 보다 체계적이고 종합적으로 업무를 추진하여야 한다.
 특수교육학제의 운영은 일반학제의 운영보다 훨씬 복잡하고 복합적이며 다양한 특색을 지닌다. 이러한 특수교육의 복합성을 고려하여 교육의 효과를 극대화하고, 모든 특수아동들의 교육권을 보장하고, 특수학교의 교육여건을 일반 학교의 여건과 마찬가지로 보장하려면 주요한 교육행정이나 문교정책의 의사결정이나 집행 및 평가의 전 과정에 걸쳐 특수교육 행정과도 동등한 자격으로 참여해야 한다.
 그러기 위해서는 문교부 장학연구실에는 특수교육 담당장학관과 특수교육편수관을 두어야 하며, 시·도 교육위원회 수준에는 특수교육과를, 시·군·구 수준에서는 특수교육계를 두어 일반 교육행정체계와 균형이 되도록 기구와 직제를 개편해야 한다.

 그리하여 특수교육에 대한 행정책임을 분명히 하고, 특수교육의 발전에 필요한 정책이나 정보를 개발하여 행정에 반영하고 일선의 교육현장을 지원하는 기능을 수행해야한다(남정걸, 1988).
 뿐만 아니라 일선 교육현장을 지원하는 장학사 또는 특수학교장의 특수교육에 대한 전문성을 높이고 직업윤리의식을 확립하기 위하여 전통적이고 획일적인 교육관에 찌든 일반 초등학교나 중학교 교장(교감)자격을 가지고 있는 자를 임용하지 않고 특수교육을 전공한자를 적극 임용하도록 할 것은 이미 앞에서 강조한바와 같다.
 교육부(1991)에서 교육예산을 편성하면서 교육의 부문별 균형 지원이라는 사항에는 "유아 및 특수교육 진흥"이라고 유아교육과 특수교육을 구분하지 않고 특수교육을 교육의 소외된 분야로 소홀히 취급하고 있음은 특수교육의 발전과 전문성을 강조하는 시대적 요청에 따르지 못하는 교육행정의 후진성의 한 대목을 잘 나타내 주고 있는 것이다.
 교육부에서 1984년에 수립한 특수교육 종합진흥계획(1985∼1991)에는 76개의 공·사립특수학교와 2415개의 특수학급을 신증설하여 대상아동의 40%를 취학시키는 것으로 되어 있다.

 그러나 예산투자계획은 공립특수학교 46개를 신설하는데 소요되는 경비만을 책정하였고 특수학급 증설에 필요한 경비와 사립 특수학교 신설에 따른 지원경비는 예상치 않고 있으며(정봉도, 1988), 1990년 3월 현재 특수학교가 25개교 밖에 신설되지 않고 있어서 종합계획 추진에 차질을 우려하고 있다(김영환, 1990).
 특수교육을 전담할 전문행정기구를 설치하지도 않은 채 소위 종합진흥계획이란 것을 세웠으니 그 결과는 종합 진흥이 아니라 주먹구구식의 행정이 될 것은 뻔한 이치인 것이다.
 그런 좋은 계획이 수립되었으면 특수교육의 주체인 특수교육사와 학부모에게 널리 알려서 모두 협조를 이루어 성공적으로 추진되도록 하는 것이 민주적이고 책임 있는 행정을 펴는 지름길인 것이다.  

 요컨대 교육부의 의무교육과에서 특수교육의 거의 모든 것을 관장하고 있으므로 상하간의 연계를 위해서는 각 시·도 교육위원회에서도 특수교육의 업무는 초등교육과에서 관장하도록 한다(문교부, 1985)는 편의 위주의 행정체제에서 탈피할 때가 되었으며 이제는 특수교육을 이대로 더 이상 방치해둘 수 없다는 비판의 소리에 겸허히 귀기울여야 할 것이다.
 그리하여 특수교육 종합진흥계획이 효율적으로 수행되도록 하고 교육내용 및 방법의 내실화, 전문교원의 양성과 처우개선 등을 지원할 수 있는 재정 확보방안을 강구해야 할 것이다.

<4. 특수학교의 비민주적 운영체제를 과감히 개혁하여야 한다.>
 앞서 지적한대로 비민주적이고 불합리한 제도적 모순에서 특수학교의 근본적인 문제의 씨앗은 이미 잉태하고 있었던 것이다. 그렇기 때문에 근본적인 개혁이 없는 임시 방편적인 처방만으로는 치유가 어렵게 되어 있다.
 먼저 교사회의의 비민주적 운영의 주역은 단연코 일반학교 교사 출신인 교장의 편견에 사로잡힌 독선과 이에 맞장구 치구 아부하는 일반학교 교사 출신의 주임교사들의 합작으로 독무대를 이루고 있다.
 한 연구소에서 특수학교 실태를 조사한 결과에 의하면 학교 교육계획을 수립하는데 실제 업무를 담당하고 실천하는 교사들의 의견이 잘 반영되지 못하고 있으며, 업무분장에 있어서도 교사의 의사나 희망이 반영되지 않은 채 교장이나 간부 직원의 개인 의사에 따라 결정한다는 것이다.
 그리고 교사회의의 주된 내용도 학습 및 생활지도에 관한 사항(41%)보다 사무처리와 행정당국의 지시사항(43%)이 많은 것으로 나타났을 뿐만 아니라 교사회의에 참여도 소극적 자세와 방관적(63%), 문제해결에 도움이 안 된다(58%)는 것이다(김한광, 1988, pp.30∼32, pp.46∼52).

 이것은 교사회의가 권위주의적인 지시와 명령, 행정적 지시 전달에 그치고 있기 때문이다. 또한 이 연구에서는 교사들이 현직연수에도 적극적으로 참여하지 못하고 있는 것으로 나타나 교장, 교감이나 연구주임의 일방적인 지시가 아니라 교사들의 자율적인 참여로 연수의 내용과 실시방법의 개선이 이루어져야할 것이다.
 학급담임, 사무분장 및 주임교사의 배정이 학교인사위원회에서 마련한 기준에 따라 공정하게 이루어지도록 하고 특히, 교무회의 의결기구화의 법제화를 서둘러서 민주적 학교운영의 풍토를 이룩하는데 모든 교사들이 일치 단결하여 힘써야 할 것이다. 나아가 학교 예산 편성 및 결산이 교사들의 심의를 거쳐 합리적이고 효율적으로 집행되도록 할 필요가 있다.
 그럼으로써 중대한 학교운영의 모든 권한이 한 두 사람에 의해 이루어지고 있는 악습을 하루 빨리 뿌리뽑을 수 있을 것이다.

 교육부에서도 주임교사의 법제화를 추진할 예정이지만(교육부, 1991) 이는 교장이나 주임이 직급이 아니라 동등한 교사의 위치에서 담당 업무를 구분해주는 차원에서 이루어지는 것이 바람직한 것이다.
 다음으로 특수교육교사의 직무만족과 사기에 관한 연구에서는 연령이 많은 교사 집단과 정규자격취득 집단, 그리고 사립학교 교원 집단의 불만족의 경향이 높게 나타났음이 주목되는 현상으로 지적되었다.
 이러한 특수교육교사들의 사기 진작을 위해서는 직업 계속성을 위한 전략보다는 과업성취감 나아가서는 전문성 신장을 위한 종합적인 보상체제와 행정체제의 정비와 강화가 시급한 실정이다.
 단순한 직무만족을 통한 사기 앙양책이 아니라 고도의 전문성 신장을 위한 계획적이고 조직적인 노력이 필요하다(이정구, 1990. pp.58∼59).

 이를 위하여 특수교육교사들의 희망에 따라 대학원에서 연구할 수 있도록 하고 그 후에는 특수교육 전문직이나 연구직에서 종사할 수 있는 제도를 마련하고 적극 권장하도록 하는 것이 바람직할 것이다.
 그리고 현재 특수교육 교사들의 자격증이 시급히 개정되도록 하여야 한다. 일반학교 교사들은 경력이 3년이 지나면 소정의 연수를 거쳐서 거의 자동적으로 1급 정교사 자격증을 취득할 수 있는데 특수교육교사들이 1급 정교사 자격증을 취득할 수 없도록 되어 있는 불합리하고 불평등한 제도가 하루빨리 시정되어 더 이상의 불이익을 당하지 않도록 교육부의 관계 부서에서는 적극 개선하여 주도록 하여야 하며, 특수교육교사들도 자신들의 권익을 되찾기 위해 노력을 기울여야 할 것이다.
 지금까지 특수교육교사 자격증 개정에 대해서 특수교육교사 스스로 문제를 해결하려는 노력도 없었을 뿐만 아니라, 특수학교교사의 자격증 제도 하나 정비하지 못하고 감독기관이라고 행세하고 있는 안일하고 무책임한 교육부 행정관료들도 각성하여야 할 것이다.
 한편 교사들이 교재연구를 못하는 이유는 사무적인 일이 많고 시간이 없다는 것으로 나타났는데 교사의 교재연구 시간의 확보와 아울러 학습자료 개발과 자료 제작까지 요구받고 있는데 따른 대책이 마련되어야 하겠다.
 특수교육자료는 일반교육자료에 비해 그 전문성이 크게 요구될 뿐만 아니라 또 경제적인 부담도 크기 때문에 특수교육교사들이 모든 자료를 직접 개발·제작하여 활용한다는 것은 무리가 아닐 수 없다(박경숙외, 1986, pp.88∼89).
 더구나 특수학교에서 실시하고 있는 작업(중학부)과 직업(고등부)교과의 지도에 직업기능을 갖춘 실기교사를 확보하지 못하고 특수교육교사에게 담당시키고 있다.

 그렇지만 특수교육교사는 실기능에 대한 자격을 가지고 있지도 않으며 대학에서 직업기능에 대한 교육과정을 이수하지도 않았는데 직업교과를 맡겨서 작업장의 기계와 기구를 관리하는 것은 물론 청소(사육-닭장 청소 등등), 재배라고 하여 작업(강제노역)까지 맡아서 해야하는 단순 기능인으로 전락시키고 있다.
 실기교사를 확보하는 어려움이 있는 것은 사실이나 그렇다면 학교와 시설 중심의 직업교육에서 탈피하여 사업내 기능사 양성소를 설립하고 공공 직업훈련소와 긴밀한 관계를 유지하면서 특수학교내 전문대학 수준의 전공과를 설치하거나 장애인 전용 직업훈련원을 설치하여 장애영역별 작성에 알맞은 전문직업훈련원을 설치하여 장애영역별 적성에 알맞은 전문직업교육을 실시할 수 있도록 직업교육 체제를 개편하는 것이 바람직할 것이다(김승국, 1989).
 그뿐 아니라, 앞으로 특수교육교사들은 소위 학교수준의 교육과정을 개발하는 책임까지 떠맡게 되어서 그 부담이 훨씬 늘어날 것으로 예상된다. 여기서 특수학교 교육과정기준이란 것에 대해 언급하고자 한다.
 미국의 교육과정 개발은 주 정부의 교육 국과 지역학교구에서 각각 그 업무가 수행되고 있다. 주 정부의 교육 국에서는 교육과정 개발과 활용의 원칙이나 기본적인 지침을 수립하여 제시하는 정도이고, 교육과정의 구체적인 개발과 적용은 지역학교구에 거의 위임되고 있는 것이 공통적 경향이다.

 그렇지만 최근 특수교육에 대한 주 정부의 책무성 관리를 보다 강조하는 동향으로 나아감에 따라, 자연히 장애학생들을 위한 교육과정 자료(교과서)개발과 그 활용 문제에 대해서도 주에서 일정한 지침을 마련해 놓고 있는데, 이 지침은 주 정부 수주에서 산하지역 학교구가 특수교육을 보다 책임성 있게 수행하도록 지원하는 체제로 볼 수 있다(김병하, 1990).
 그런데 우리나라에서는 국가 수준의 교육과정지침만(중학교 특수학급에 대한 것은 마련되지 못함) 제시해 놓고 구체적인 교육과정을 개별 특수학교에서 개발하여 이를 감독청의 승인을 맡도록 하고 있으며, 감독청은 교육과정 위원회를 설치하여 각 학교의 교육과정을 검토 승인해 주도록 되어있다(문교부, 1989).
 특수교육교사에게 아무런 연구지원 대책의 뒷받침도 없이 학교수준의 교육과정 개발의 책임을 떠맡기는 것은 관료주의적 발상으로서 교사들의 지적 노력의 대가를 착취하려는 처사인 것이다.  

 그리고 감독청에 설치하는 교육과정 위원회에서는 누가 무슨 자격으로 어떻게 지역 수준의 교육과정을 개발할 수 있으며, 개별학교 수준의 교육과정을 검토하여 승인해줄 수 있다는 것인지, 거기에 따른 지원체제가 마련되지 않고 있어 자칫 형식적인 사무처리로 끝나게돼 교육내용 및 방법의 질적 향상을 위한 교육과정 운영의 난맥상이 예상된다.
 이러한 문제를 해결하기 위하여 국립특수교육연구소뿐만 아니라 각 시·도 교육위원회 산하에 특수교육연구소를 설립하고, 각 지역의 특수교육교사 가운데 일정한 자격을 갖춘 사람을 연구원으로 임명하여 그 지역의 특수성에 알맞은 교육과정 및 자료와 독자적인 프로그램을 장애영역별, 학교별, 능력별로 다양하게 개발할 뿐만 아니라 자율성과 융통성을 가지고 운영할 수 있는 특수교육의 자치화에 대비하는 것이 바람직할 것이다.

<5. 맺음말>
 앞에서 살펴본 바와 같이 우리나라 특수학교의 문제는 물합리한 제도와 이를 운영하고 있는 행정관료들과 특수학교 교장들의 비민주적이고 획일적이며 관료주의적 경직성이 특수교육의 제반 문제점을 개혁하려는 국가 정책 의지의 상실과 한데 어울려진 결과로 나타난 현상이다.
 이러한 병리증상에 대한 대중요법적 처방은 헐떡거리는 목숨을 일시적으로는 연장할 수 있을지 모르나 원기를 소생시켜 생명력을 불어 놓지는 못하는 것이다.
 그러면 근본적인 처방은 과연 무엇인가? 누구나 모두 특수교육 관련 법규를 합리적이며 민주적으로 정비하고, 장애인의 복지를 최대한으로 보장할 수 있도록 보완해야 재정적 투자를 확대할 수 있는 정책적 뒷받침이 있어야 한다고 이구동성으로 제안하고 있다.
 심지어 한시적인 기구로나마 발족되었던(그러한 점에서는 일시적으로 여론을 호도하기 위한 정략적 계산에서 설치할 수도 있는) 대통령 직속 자문기구였던 장애우복지 대책위원회에서 건의한 "장애우복지 종합 대책" 조차 먹혀 들어가지 않고 있는 현실의 벽은 두텁기만 하다.
 미국에서 특수교육이 크게 발전하게 된 중요한 원인은 장애아의 부모들이 조직적으로 활동하여 주와 연방정부에 장애아 교육권 보장을 위한 입법활동에 크게 영향을 끼친데 있다(김병하, 1979).

 또한 예산의 확보가 용이하지 않은 상황에서 자원 배분의 우선 순위 확보를 위해서는 사회적인 접근법과 아울러 정치적 압력집단의 역할도 대단히 중요하다고 하겠다. 스웨덴의 장애우 단체가 어떻게 정책 결정에 막강한 영향력을 행사할 수 있게 되었는지를 터득해야 할 필요가 있다고 생각한다(문경태, 1989).
 결론적으로 특수교육의 주체인 특수교육교사와 학부모, 이 땅의 모든 장애우와 장애우 복지를 열망하고 있는 모든 국민들이 총 연합하여 "장애우복지전선"을 결성하여 말로만 "복지국가", "선진국"을 정치적으로 선전하면서, 장애우를 위한다고 만들어만 놓았지 가는 곳마다 장애우가 험난한 벽에 부딪치게 하는 허울좋고 겉치레뿐인 법조문을 비롯한 모든 장애물을 제거하는 일과 자신들의 이윤추구를 위해 갖은 수단과 방법을 거리지 않고 장애우의 복지조차 외면하는 비인간적인 세력의 검은 흉계를 저지하도록 온 힘을 기울여야 할 것이다.

참고문헌
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