[함께걸음 논단2]한국사회복지 정책 인식의 시각(1) > 기획 연재

한국 사회복지정책 인식의 시각
80년대 들어 민중의 역량강화와 이를 저지하고 꺾으려는 군부독재·매판자본과의 싸움이 격력해지고 사회 모든 부문에서 한국사회의 본질적인 성격을 밝혀 내려는 노력이 잇따르고 있다. 이는 사회복지 부문에서도 예외가 아니어서 기존의 서구식 복지 형태를 비판하고 한국 사회의 성격에 맞는 새로운 복지형태에 과한 연구가 활발히 진행되고 있다. 이에 함께걸음에서는 이들 새롭게 제기되는 복지정책이론중 마르크시즘을 중심으로 한국의 사회복지를 비판한 논문을 몇 차례에 걸쳐 소개할 예정이다.

1. 사회복지정책을 바라보는 세가지 이념형
일반적으로 자본주의적 생리와 자유시장 간의 외부에서 국민의경제와 사회적 필요를 충족시키기 위해 국가에 의해 시행, 통제되는 일련의 복지시책으로 특징지워지는 복지국가의 개념은 1930년대 세계대공항과 2차 세계대전을 거치면서 서구자본주의 제국에서는 국가독점 자본주의가 형성되어 지고, 국가에 의한 국민경제에의 광범위한 개입과 사회복지서비스의 확대로 이루어졌다. 이러한 복지국가는 사회전반에 걸친 광범위한 개입을 통해 1950·60년대의 경제부흥과 성장을 이루어내 그 정당성을 인정받을 수 있었으나, 1970년대의 경제불황으로 복지국가에 대한 회의를 야기시켜 복지국가와 사회복지정책에 대한 다양하고 광범위한 논쟁이 전개된다. 당시 논쟁을 이끌었던 세가지 입장은 보수주의와 중도주의 그리고 마르크스주의였다.

이들은 크게 자본주의체제를 전제로 한 보수주의와 중도주의, 그리고 자본주의 체제에 대해 비판적 시각에서의 복지이념인 마르크시즘으로 나눌 수 있는 데 자유방임주의와 개인주의를 기본 원리로 삼고 있는보수주의는 자본주의 시장경제는 "보이지 않는 손"에 의해 특징 지워지는 자율적 결정체제로 여기서 발생하는 경쟁, 수요, 공급, 이윤, 자유임금협약등은 자본주의 체제를 원활하게 움직이게 하고 효율을 극대화 시킨다는 것이다. 한편, 국가는 자율적인 시장체계를 보장하는 "최소한ㄴ의 국가"이어야 하며 사회복지정책에 대해서는 사회복지정책의 주대상인 빈곤·불평등에 대해 사회발전의 필요악이므로 국가가 개입해서는 안된다고 하면서도 심한 정신질환자나 정신장애등 자신에 대해 책임질 수 없는 시장체계 밖의 사람들에 대한 온정주의적 보호를 주장하는데 이는 오히려 시장체계를 보장시켜주기 때문이라는 것이다. 이에 비해 복지국가를 옹호하는 입장은 두가지로 나뉘어지는데 먼저 자유주의는 자본주의 시장경제에 대한 기본적인 믿음은 가지고 있으나 부분적인 정부의 개입을 통해 불평등과 빈곤의 문제를 해결해 사회적균형을 유지해야 한다는 것이고 두 번째는 사실상 복지국가의 이념적 근간인 사회민주주의로 이적이지는 않지만 국가에 의해 자본주의 시장체계를 수정· 보완하고 누진세, 보편적 사회복지 서비스등 국가정책을 통해 불평등을 극복하고 사회개혁을 이룩해 점진적인 체제 이행이 가능하다고 본다. 여기서 국가는 중립적인 국민경제의 조정자로서 체제 이행의 도구로 파악된다.

○ 체제를 넘어선 상태까지 복지에 대한 관점이 넓어져
이러한 자본주의체제 내의복지 이론에 대해 자본주의 체제를 노동자 계급에 대한 자본가 계급의 착취 구조로 파악하고 있는 마르크스주의자들에 의하면, 먼저 토대의 측면에서는 지속적인 이윤추구와 자본증식을 목적으로 하는 자본가 계급 이윤의 원천은 노동자계급의 잉여노동에 의한 잉여가치이고 이는 열악한 노동조건, 장시간노동, 저임금등 노동자 계급에 대한 착취를 통해 나타나게 되지만 이러한 착취 구조가 시장에서 계약자유의 원칙에 의해 정당화 되는 것이다. 그러나 이러한 자본가의 착취는 필연적으로 노동자계급의 반발을 불러 일으키게 되는데 이때 사유재산제도를 보호하고 계약자유의 원칙을 유지한다는 명목으로 국가가 등장해 노동자계급의 반발을 억압 또는 개량화 하면서 체제 유지적기능 즉, 지배 계급인 자본가계급의 이익을 옹호하는 기능을 담당하게 된다. 이러한 국가의 자본가계급이익 옹호는 국가의 사회계급적 기반이 자본가 계급에 있다는 국가의 계급성을 명확하게 보여준다. 그런데 토대와 상부구조는 일방적으로 규정을 하는 관계가 아니라 서로 유기적인 총제가 되므로 토대와 상부구조 모두에 있어서, 즉 자본주의체제 모든 부분에 있어서 자본과 노동의 기본모순이 내재하게 된다. 따라서 자본주의 체제가 지속되는 한 국가의 사회복지정책 실시에도 불구하고 빈곤과 불평등은 사라지지 않고 계속 남아있게 되므로 체제내의 안주가 아니라 체제를 넘어선 상태까지 복지에 대한 관점을 넓혀야 한다는 것이다.

마르크스주의자들이 지적하는 복지국가에의한 사회복지 정책의 구체적인 한계로 첫째, 복지국가의 사회복지정책이 대부분 노동자계급의 조직적인 노동운동의 투쟁결과 확립된 것임에도 그것이 실제로는 노동자계급보다 지배계급의 이익 즉 지배계급이 사회통제를 가하기 위한 음모적 수단이 되었다는 "역설모순"과 둘째, 가난하고 박탈된 사람들에 도움을 주어야 할 복지국가의 정책이 실제 효과에 있어 당사자들에게 부담과 심지어는 억압적인 것이 되었다는 "역효과 모순"을 들고 있다. 이들은 또한 보수주의와 중도주의에 대해서도 각각 다음과 같이 비판하고 있다. 첫째, 완전히 자율적인 결정체계인 시장체계에서 자유롭고 평등한 경쟁에 의해 발생한 빈곤은 사회가 아니라 전적으로 개인에게 책임이 있다는 것이 보수주의자들의 주장이지만 사실상 시장체계는 계약의 자유라는 가면을 쓰고 생산 수단을 소유한 자본가가 봉건적 예속과 생산수단으로부터 자유롭다는 이중적 의미의 자유임 노동자를 착취하는 구조이기 때문에 빈곤과 불평등은 개인의 잘못이 아닌 자본주의 체제의 구 문제이며 두 번째, 중립적 성격의 국가를 통해 자본주의 시장경제를 수정·보완하고 누진세·보편적 사회복지 서비스등 사회복지정책을 통해 점진적으로 끝없이 평등을 이룰 수 있다는 것이 복지국가 옹호론자들의 주장에 대해 국가가 가진 명확한 계급성 때문에 사회개혁에 의한 체제이행은 일어나지 않고 자본주위체제가 유지됨으로 복지국가가 아무리 복지정책을 확대 실시하더라도 그것에는 한계가 있으며 빈곤과 불평등은 항상 남아있게 된다는 것이다. 이상과 같은 마르크시스점접근 방식은 자본주의체제의 사회복지정책을 보는 중요한 틀을 제공해 주고 사회적관계에서 나타나는 모순에 입각해 복지국가와 사회복지정책의 성격과 발전을 논의할 수 있는 새로운 방법을 제시해 주는데 커다란 의의가 있는 것이다.

2. 자본주의 국가와 사회복지 정책
1) 서구복지국가의 형성과 사회경제적 배경
사회복지정책의 실시는 초기 산업자본주의, 독점자본주의, 국가독점자본주의 등 자본주의의 몇가지 단계마다 각각 그 형태를 달리해왔다. 먼저 봉건제의 공동체적 예속에서 벗어나, 자유경쟁의 원리를 중심으로 계약의 자유·사유재산소유의 권리등을 중시하는 자유시장경제가 형성되었던 초기 사업자본주의 단계에서는 국가의 개입이 극히 제한되고 자유방임주의가 크게 부각 되었는데 이는 사회복지 부분에서도 과거의 전통적 보호주의가  부인되고 빈곤이 개인의 책임으로 규정되었다. 두 번째 초기 산업자본주의가 자유경쟁을 통해 자본과 생산의 집적·집중이 행해지고 생산력이 발전해 기술혁신·중공업화·주식회사등이 나타나게 되지만 결정적으로는 공황에 의해 독점자본주의 체제가 성립하게 된다. 이러한 독점의 확대과정은 거꾸로 독점자본에 철저하게 수탈당하는 노동자계급, 독립소생산자, 중소자본등의 몰락과 궁핍화 과정이 되기 때문에 생산적 노동자계급이 중심이 되어 반독점연합을 이룩해 독점자본에 대한 계급투쟁을 고양시켜 나가고, 이 위기를 극복하기 위한 자본측의 필사적 대응이 상품수출·자본수출을 통해 초과이윤을 획득하는 식민지 수탈 즉 제국주의의 모습으로 나타난다. 이렇게 얻어진 초과이윤은 그 일부가 제국주의의 본 국내 노동자계급에 분배됨으로써 계급투쟁을 약화시키는 역할을 담당하게 되며, 이것이 이 시기에 복지국가 형성을 알리는 사회보험제도가 실시된 배경이다. 이는 제국주의 단계의 사회복지적 접근이 자본주의체제의 구조적 모순점들이 표면화됨으로써 고전적 자유방임주의에서 국가가 부분적으로 개입하지 않을 수 없는 국가개입 주의로 넘어가는 분수령이 됨을 보여주는 것이다. 마지막으로 복지국가가 확립되는 국가 독점자본주의 단계를 살펴보면, 제1차 세계대전이 일어남녀서 시작된 제국주의 체제의 내부적 모순은 1917년 러시아혁명에 의한 사회주의의 전반적 위기 단계로 접어들게 된다. 그리고 자본주의는 제2차 세계대전후 사회주의 세계체제의 성립, 강화, 식민주붕괴와 민족해방운동의 성장 그리고 제국주의 안에서의 사회운동등의 성숙등 3대 혁명세력의 성장으로 생산관계의 유지라는 측면이 대두되어 독점자본 주의의 제국주의에서처럼 독점적 초과이윤만을 강조하지 못하게 되었다. 따라서 한편으로는 독점자본의 자본주의적 확대 재생산을 가능하게 하고, 위기에 처한 자본주의적 생산관계를 유지 옹호하기 위해 국가가 사회경제 전반에 개입하여 독점자려하는 국가 독점자본주의가 나타나게 되는 것이다.

2) 한국의 사회성격과 사회복지 정책
자본주의 사회가 전면적 상품생산과 자본- 임노동 관계를 중심축으로 스스로를 재생산해 나가면서 사회의 경제적 토대를 구성하는 점에서는 현재 한국사회의 구조가 이러한 규정에서 크게 벗어나지 않는다. 그러나 한편으로 자본주의가 한 민족의 자립적 경제 영위의 토대로, 주체적 역사발전의 산물로, 발전의 기초로 그리고 보다 나은 발전을 제약하는데 대한 극복의 대상으로 작용해야 하는 점에 있어서 우리 민중에게는 자본주의가 이러한 의미로 주어지지 않았다. 즉 식민지 종속형 자본주의로서 한국사회는 자본주의의 보편성으로서 계급 모순과 특수성으로서의 민족모순이 결합된 특수한 구조이기 때문에 서구자본주의에서의 사회복지정책의 등장과 성격을 한국의 사회복지정책을 이해함에 있어서 그대로 적용할 수 없는 것이다.

○ 민중세력의 분할을 책동하는 사회복지
제국주의 독점자본과 신식민지 독점자본의 초과이윤을 보자하기 위한 겹친 수탈에 민중들이 반발하게 되고, 이에대해 체제를 유지하려는 신 식민지 국가권력은 국내 독점자본이 미약한 생산기반으로 사회전반에 대해 강력한 지배력을 행사하지 못하고 더구나 대외거래를 통해 끊임없이 잉여를 수탈당해 경제적 토대가 취약하기 때문에 사회복지정책 등 개량적 방법보다 물리적·사상적 공세라는 방법을 사용 할 수 밖에 없다. 그럼에도 불구하고 1987년 이후 사회복지정책의 확대가 약속되고 잇는데 이러한 현상은 어떻게 해석해야 할 것인가. 첫째, 정권유지 측면의 사회복지정책으로 현재 한국의 상황은 겹친 모순구조에 시달리고 있으면서도 자체 의식수준이 낮고 역량이 성숙되지 못한 민중이 스스로 권력장악의 주체고 나서지 못하고, 정권장악을 둘러싼 싸움이 군부독재라는 정권지배 세력과 도전세력인 제도권 야당사이의 도전세력인 제도권 야당사이의 싸움으로 나타나고 있으며 이 과정에서 민중들은 독재정권에 대한 투쟁의 반대급부로써 제도권 야당을 지지하는 것이다.  그런데 식식민지 체제의 핵심적 존재인 국가권력이 필연적으로 억압적 파쇼체제로 나타날 수 밖에 없는 것은 비록 부르조아 민주주의라고 할지라도 민주적인 정권이 들어선다는 것은 자본의 측면에서는 신식민지 민중에 대한 중측적 착취에 의해서만 유지되는 제국주의 독점자본과 신식민지 독점자본의 초과이윤 창출 논리와 모순되고, 또한 노동의 측면에서는 민주적 정권으로는 식식민지 민중에 대한 교화적인 착취구조를 만들어 내지못해 식식민제체제 유지를 불가능하게 하기 때문이다.

즉 민주적 정권의 등장은 신식민지체제의 핵심적 매개물인 파쇼적 억압체제로서의 신식민지 국가권력의 부재를 의미함으로써 신식민지 체제의 붕괴를 양기시킨다는 것이다. 둘째, 민중의 투쟁에 의한 억압적인 국가권력의 양보책인 사회복지정책으로 이는 신식민지 체제가 유지·발전되어 가는 과정에서 누적된 민중의 불만이 폭발되면서, 사회운동 세력이 질적·양적으로 성장되어 더 이상 폭력적 억압과 사상적 공세만으로는 이들을 억누를 수 없게 되자 계속적인 폭력적·사상적 공세를 가하는 한편 사회복지정책등을 통해 이를 개량화, 체제내화시키려는 것이다. 이는 실제로 사회복지정책이 가장 절실하게 필요한 계층인·자영업자·도시빈민·소규모 영세업자등에게는 실시되지 않고 공무원·사립학교 교직원·군인·대기업종사자등에 실시됨으로써 신식민지체제에 유지 기반으로 포섭시키고 일정 규모 이상의 공업 노동자에게 도시빈민·농어민등에 비해 상대적 안정감을 고취시켜 민중세력의 역할을 책동하는 분열책으로서 사회복지정책의 성격을 잘 나타내고 있다. 마지막으로 신식민지 독점자본의 기능적 요청에 의해 등장하는 사회복지 정책으로 먼저, 신식민지 독점자본의 경우 내자동원이란 측면에서 사회보장정책의 실시를 요청하는 경우이다. 구체적인 예로써 1970년대의 경제위기와 이를 넘기기 위한 돌파구로서 중화학공업 육성에 따른 내자동원의 필요에의해 구상된 국민복지연금과 노동력 재생산 비용을 사회로 전가하기 위해 1963년 등장한 산재보험을 들 수 있다. 요컨대, 사회복지가 등장하게된 세가지 측면은 사회복지 정책이 위기에 직면한 신식민지 체제의 재생산을 위한 신식민지 국가권력 기능의 하나라는 것으로 집중되는 것이다.