[이달의 초점] 있으나 마나한 심신장애자복지법 > 기획 연재

법이라는 것처럼 우리의 입에 자주 오르내리는 것도 드물다. 그만치 법은 우리의 생활과 밀접한 관계를 갖는 것 같다. 그러다 보니 법을 바라보는 우리의 시각도 여러 가지이다. 그 중 대표적인 것을 꼽는다면, 법을 "지배 계급의 억압도구"로서 파악하는 것과 "법의 지배"(Rule of Law) 원리에 입각해서 보는 것의 두 가지 방법이 있을 것이다.
여기서 서구 자유주의 정치 철학의 요석이자 근대 산업 사회의 정당화 이데올로기 인 "법의 지배" 원리에 입각해서 법으로서의 "심신장애자복지법"이 왜 개정되어야만 하는지를 살펴보자.

법이란 무엇일까? 즉, 법의 개념을 찾고자 할 때, 개념의 내용적 측면을 구한다면 너무나 다양한 개념 규정 때문에 오히려 법의 개념 규정을 내리지 못한다. 그래서, 법은 이러한 형식을 지녔을 때 법이라 할 수 있다는 법의 형식적 측면에서 파악해야 그 정의를 내릴 수 있다. 그렇다면 법은 어떠한 모양을 갖추고 있어야 하는가? 법은 법 가치, 법이념에 봉사하는 의미를 가진 현실이어야 한다. 즉, 법 개념은 법의 이념에 의해서 정립된다는 것이다.

그렇다면, 법의 이념은 무엇일까? 법의 이념은 정의(正義) 이외에 다른 것이 될 수 없다. 정의를 담지 않은 법은 법이 아니라 폭력으로 작용하기 때문이다. 말하자면 정의는 실정법의 가치 기준이라 할 수 있다.

우리는 흔히 윤리적 선(善)의 한 형식으로 정의를 파악하나, 도덕과는 다른 영역인 법에서의 정의의 핵심은 평등이다. 그러나 평등 자체가 여러 가지 의미를 가질 수 있다. 이에 대한 명확한 정의를 내린 것이 아리스토텔레스의 정의론이다. 정의는 평등한 권리를 가진 자 사이의 병령 관계에서의 사법적(私法的)정의인 평균적 정의와 당사자에게 평등한 권리, 평등한 교환 능력, 평등한 신분을 부여해주는 상하 관계에 있어서의 공법적(公法的) 정의인 배분적 정의로 나뉜다는 것이다. 따라서, 평균적 정의는 배분적 정의의 작용을 전제로 성립된다.
그러므로 배분적 정의를 정의의 원형이라 할 수 있으며 이 정의(正義)속에서 법 개념이 방향 지워지는 것이다(원론적인 면에서 얘기하면, 이 배분적 정의의 구체적 실현을 부여하는 것이 사회법이고 그 사회법 중의 하나가 심신장애자복지법이 된다).

이러한 이념을 가진 법은 그 실현을 위해 강제성을 갖는다. 법은 국가의 조직적인 정치 권력에 의하여 그 실효성이 보장되는 규범 이기 때문이다. 그래서 예링(Jhering, 1818-1882)은 "강제를 수반하지 않는 법은 타지 않는 불, 비치지 않는 등불이나 마찬가지로 그 자체가 모순"이라고 하였다. 법은 강제를 매개로 하여 그 자체의 의지를 관철하는 규범이다. 따라서 실정법은 어디까지나 유효한 현실적 지배력을 가진 것이어야 한다.
이상의 내용을 요약하면, 법이 법으로서 의미를 갖자면 그 이념인 정의를 담고 있어야 하며, 그 자체의 의지 관철을 위해 강제성을 바탕으로 유효한 현실적 지배력을 지녀야만 한다는 것으로 된다. 이제 이러한 법에 대한 기본적인 생각을 갖고 심신장애자복지법을 살펴보자

<1. 유효한 현실 지배력의 부재>
복지 법이 고쳐야할 조항을 중심으로
◆심신장애복지 선언문(?)
「국가·지방 자치 단체 기타 공공단체는 심신장애자의 자활 지원을 위하여 필요하다고 인정할 때에는 그 시설의 일부를 심신장애자로 하여금 우선하여 이용하게 할 수 있다.」
「도로·공원·공공 건물·교통 시설·통신 설비 기타 공중이 이용하는 시설을 설치하는 자는 심신장애자가 이를 편리하게 이용할 수 있는 시설이나 설비를 갖추도록 노력해야 한다.」
위의 두 문장은 이상(理想)으로 정하는 원칙론적 서술이란 점에서 "무슨, 무슨 헌장"이나 "이런저런 선언문"에서나 있음직한 글귀들이다. 그러나, 불행히도 위의 두 문장은 장애우의 복지 증진에 기여함을 목적으로 하는 심신장애자복지 "법"-강제성을 바탕으로 유효한 현실적 지배력을 갖는 것-의 제 12조(시설의 우선 이용)과 제 13조(편의 시설)이다.
「∼이용하게 할 수 있다」라든지 「∼갖추도록 노력하여야 한다」는 식의 선택적 유보 조항과 권고 조항으로는 아무런 실효성이 없는 선언적 의미밖에 없다 「∼이용하도록 하여야 한다.」와 「∼갖추어야 한다」의 강제 조항으로 고쳐야 그 실효성을 보장받을 수 있는 것이다.
물론, 법률도 일부는 선언적 조항이 들어갈 수 있고 또 꼭 들어가야만 하는 경우도 있다. 하지만, 이는 강제규정을 두지 않아도 충분히 그 실효성을 가질 경우나 강제 규정을 두기 곤란한 경우에 한하는 것이다. 예를 들어 어떤 용어의 정의를 내린다든지 장애우의 존엄과 가치를 선언하는 조항 등이 이에 속한다. 그런데, 심신장애자복지법은 분명 의무 규정이나 강제 규정을 해야할 조항까지도 유보 조항이나 권고 조항으로 일관함으로써 아무런 실효성도 거두지 못하고 있다는데 문제가 있는 것이다.
동법 제 14조는 부양 수당에 대해 서술하고 있는데, "국가나 지방 자치 단체가 중증 장애우를 부양 또는 보호 수당을 지급하겠다는 것인지, 아닌지 도무지 알 길이 없다. 1981년 세계 장애우의 해에 만들어진 이 법의 입법 취지를 의심하지 않을래야 않을 수가 없게 한다.

◆예산의 비용 안에서 대통령이 정하는 비용
동법은 장애우 복지 조치와 장애우복지 시설에 소용되는 비용을 예산의 범위 안에서 대통령이 정하는 바에 의하여 복지 실시 기관 또는 사회복지사업기금법에 의한 사회 복지 사업 기금이 부담하도록 정하고 있다. (동법 21조) 비용의 부담에 관한 이 조항을 보면 장애우 복지의 비용은 참으로 어려운 경로를 통해서 소액 지급됨을 미루어 짐작할 수 있겠다.
비용은 모든 일에 있어 기본적인 추진 동력이다. 아무리 좋은 안도 비용이 없다면 한낱 휴지 조각에 불과한 것이다. 비용 부담 조항의 실효성 보장을 위해서는 "예산의 범위 안에서 대통령령이 정하는 바에 의하여"라는 부분을 삭제 하든가 "예산의 범위 안에서 국가가 이를 부담한다"로 수정되어야 할 것이다.

<2. 배분적 정의의 부재>
- 현 복지 법에서 추가되어야 할 사항을 중심으로
현 심신장애자복지법은 법의 이념인 정의의 실현에 관한 항목은 아예 동법 자체에 있지 않다. 따라서 정의(배분적 정의)의 실현 조항은 추가되어야 할 것으로 분류된다.

◆장애우에 대한 시각
장애우 복지는 시혜 적 대우가 아닌 당연한 권리로 장애우의 생존권 보장은 물론 생활권까지도 확보되어야 한다. 그러므로 심신장애자복지법도 국가가 장애우에게 도움을 준다는 것이 아닌 동법에서 보장하고 있는 (보장되어야 할)각 종의 권리가 기본적으로 보장되어야 하는 당연한 권리라는 시각에서 만들어져야 한다.
그리고 동법은 "장애를 입은 사람들에 대한 명칭"을 장애자로 하고 있는데 이를 "장애인"으로 고쳐야 한다. 지금까지 우리나라에서는 알게 모르게 장애우의 교육, 취업 등 기본적 생존권을 말살하였기 때문에 "장애자"라는 단어에 대하여 부정적인 이미지가 만연되어 있음을 부인할 길이 없다. 따라서 "자"라는 접미사보다 동등한 인격체로서의 인권을 연상하게 하는 단어인 "인"을 써 "장애인"이라 사용함이 옳다 하겠다.

◆생존권 및 생활권 보장
400만 장애우 가운데 경제 활동이 가능한 사람의 80% 이상이 실업상태에 있을 뿐 아니라, 그나마 취업 장애우의 90% 이상은 최저 생계비에도 못 미치는 저임금의 고통 속에서 허덕이고 있다. 뿐만 아니라 사회 복지 차원에서도 장애우들을 위한 어떠한 시설도 거의 찾아보기 힘들뿐더러 자활과 사회 활동을 지원할 수 있는 대책 수립을 전담하는 정부의 담당 부서 하나 마련되어 있지 않은 현실이다. 제대로 된 심신장애인복지법의 부재라는 현실이기도 하다.
생존권 보장을 위해서 가장 시급한 것이 장애우의 취업이나 이는 별도의 법률인 장애인 고용촉진법에서 자세히 다룰 문제이므로 여기서는 단순 취업이외의 것을 얘기하고자 한다.
장애우의 생존권 및 생활권 보호를 위해서는, 장애우 복지 시설에서 동시에 장애우가 생산하는 물품에 대하여 "정당한 사유"가 없는 한 공공단체는 이를 매수할 의무를 지움으로써 장애우들의 재활 의욕을 고취시켜야 하며, 국가 및 지방 자치 단체가 장애우들을 위한 주택을 확보하고 장애우들의 일상 생활에 적합하도록 주택을 정비하는 시책을 강구하도록 하여야 한다. 또한, 장애 정도가 심하여 자립하기가 곤란한 장애우에게는 장애인연금을 지급하여야 하며 중증 장애우를 부양 또는 보호, 교육하는 자에 대하여서도 장애우 부양 수당 및 장애우 교육 수당을 지급하도록 명문화 해야한다.

여태 장애우는 "장애우"라는 이유로 교육에서 상당히 소외되어 왔다. 따라서, 심신장애인복지법에 장애우의 교육에 대하여서도 명문화하여 당연히 그 혜택을 보장받아야 한다. 즉, 국가 및 지방 자치 단체가 의무적으로 일정 수의 특수 학교를 설치하여야 하며, 특수 교육 시설을 확장하여 기타 교육 기회를 확보시켜 주어야 한다는 것과 피교육자가 장애우라는 이유만으로 교육 기관에서 입학 거부 등의 부당한 조치 등을 당하지 않도록 하는 것 등이 법조문화 되어야 한다.
현재 국가에서 국가 유공자들에게 는 풍족한 재활 의료 조치를 행하고 있다. 장애 발생의 원인에 따라 차별 대우를 하고 있는 현재의 법률 구조는 분명 잘못된 것이다. 국가나 지방 자치 단체는 모든 장애우가 건강한 생활을 우지하고 필요한 자료를 받을 수 있도록 이러한 선택적 의료 혜택을 모든 장애우에게 확대 실시하고 여기에 소요되는 비용은 국가나 지방 자치 단체가 부담하도록 하여야 할 것이다.

◆정의의 구체화에 갖춰져야 할 것들
우선 장애우의 실태 조사가 이루어져야 한다. 우리나라 인구가 400만 명이 넘어가고 있음에도 불구하고 아직 장애우가 몇 명이나 되는지 조차 알지 못하고 실지보다 축소된 허수를 근거로 복지 행정 및 복지 예산을 설정하는 현재의 모순된 행정을 극복하기 위해 보건사회부 장관의 의무로서 장애우 실태를 조사하게 하는 조항이 있어야 한다.
현재 장애우의 실태 파악을 위해 실시되고 있는 "장애우등록제"는 유인정책이나 홍보 부족 등의 문제로 제대로 그 효과를 못 거두고 있을 뿐 아니라 장애 등급 판정에도 많은 문제점을 노출하고 있다. 이의 해결을 위해 보건사회부에 전문 의사, 재활 전문가로 구성된 중앙(지방)장애 판정 및 등급 산정에 관한 업무를 전담 시켜야 할 것이다.
또한 비전문가들에 의하여 빚어지고 있는 현재의 비합리적 복지 행정을 지양하기 위하여 시·군·구에 장애우 복지에 대한 업무를 담당하는 장애우 복지 담당 공무원을 두어야 한다.
장애우의 복지는 국가의 행정력만으로 되는 것이 아니다. 국가의 행정력은 국민의 요구를 수렴하여 집행하는 것에 한하기 때문이다. 따라서, 장애우 복지 및 권리 증진을 위한 단체는 저네 장애우 복지를 위해 필요하며 국가는 이를 보호·육성할 책임을 지는 것이다. 국가 또는 지방 자치 단체는 장애우의 사회 참여를 확대하고 자립을 도모하기 위하여 장애우 단체 또는 장애우를 위한 단체를 보호 육성하여야 하며, 이를 위해 예산의 범위 안에서 단체의 사업 또는 활동이나 시설에 대한 소요 경비의 일부 또는 전부를 보조할 수 있도록 하는 조항도 만들어져야 한다.
법은 법이념에 봉사하는 의미를 가진 현실이라고 하였다. 법의 이념은 정의 이외에 다른 것이 될 수 없다고도 하였다.
이러한 기본적 인식 아래 1981년 제정된 "심신장애자복지법"을 살펴보았다. 그래서, 이 "심신장애자복지법"은 법이념인 정의 실현의 핵심적인 내용은 아예 빠져있고, 그 부수적인 것이나마 강제성이 배제된 선언적 규정에 그쳐 어떠한 현실적 지배력도 갖지 못하는 것임을 알았다.
장애우의 복지 증진을 위해 마련된 이 법이 법으로서의 모습을 갖추지 못하였다면, 이 법은 법의 제 모양대로 마땅히 고쳐져야 할 것이다. 그래야, 법이 법으로서의 존재 의미를 갖는 것이다. "심신장애자복지법"이 법으로서의 제 모습을 갖자면, 앞에서 얘기 한 정의 실현을 위한 구체적 사항을 담은 조항은 추가되고 그 조항 하나 하나의 강제성을 매개로 유효한 현실 지배력을 지니도록 개정되어야만 하는 것이다.
장애우 복지의 이념은 장애우들이 무위도식하면서도 살 수 있게 하는 구호의 차원이 아니라 장애우가 결핍하고 있는 능력을 발달된 생산력의 힘과 공공 편의 시설로 보완하고 장애우가 가진 다른 재능을 개발하여 사회의 당당한 일원으로 참여하게 함으로써 장애우 개인에게는 생활을 보장해 주고 사회적으로는 인력의 활용을 극대화하고 또한 평등한 사회 정의를 실현하는 데 있다.
심신장애자복지법도 이러한 장애우 복지 이념에서 출발한 것이다. 그렇기에 더더욱 현 "심신장애자복지법"은 개정되어야만 하는 것이다.

<정부의 장애시설 설립방침>
정부가 장애우 자립작업장 1백 82곳을 비롯해 중증 장애우 요양소 60곳, 장애복지회관 18곳을 새로 세우기로 했다는 최근의 방침(7월 25일 각 일간신분 보도)은 정부의 장애우 정책과 관련 관심을 모으고 있다.
조순 부총리가 장애시설을 방문하는 형식을 빌어 발표한 이번 조치는 그동안 보사부 차원에서 맴돌던 장애우 정책이 마침내 예산편성의 실질적인 주무부서인 경제기획원 책임자의 의지 표명으로 격상되어서 논의되었다는 점에서 상당히 고무적인 현상으로 받아들여 질 수도 있을 것이다.
어찌됐던 예산을 담보한 정책은 그만큼 실현 가능성이 높다는 점에서 적어도 장애시설 설립에 관하여서는 일단은 긍정적인 점수를 주고 추이를 지켜볼 수 있게 될 것 같다.

이왕 시설을 설립하기로 한 만큼 또 다시 장애귀족(?)을 탄생시키는 우를 범해서는 안되며 민주적인 운영과 철저한 감시체계로 일부 장애시설 설립에서 보여졌던 부정적인 전례를 되풀이해서는 아니 될 것이다.
6공화국이 출범한 이후 선거기간 중 장애계층에게 공약한 각종 복지정책은 물론 실질적인 제도개선이 전혀 이루어지지 않고 있는 저간의 실정을 고려해 볼 때 이번 조치 역시 그 실현 가능성이 주목의 대상이 될 것은 틀림없다.
실제로 이번에 발표된 정책은 그동안 보사부가 기회 있을 때마다 천명한 장애복지 정책과 거의 동일한 것으로 알려지고 있다.
결국 똑같은 상품을 포장만 바꿔 새 상품인 듯 내 놓은 것에 불과하다고 볼 수 있다.

따라서 이번 조치가 과연 정부의 진지한 각성(?)에서 비롯된 정책수립인지 따져봐야 한다는 회의의 목소리가 높은 것은 일면 당연한 현상이라 할 수 있겠다.
즉, 외형적인 경제성장에 반하여 형편없이 낙후된 이 땅의 사회복지 분야 현실은 이제 더 이상 정부의 무관심을 용납할 수 없는 단계에 이르렀으며, 특히 나 장애복지 쪽의 경우 그동안 철저한 외면과 전시행정의 반복으로 일관되게 이어져온 정부 정책의 파행성을 이제 장애 당사자들이 주체적으로 폭로하고 온몸으로 거부하며 떨쳐 일어서고 있는 시점에서 취해진 이번 조치는 따라서 여론에 밀린 입막음용 졸속 정책이 아니냐는 비난이다.
그 예로 많은 수의 장애우들은 현재 장애계층의 첨예한 쟁점인 심신장애자복지법의 전면개정과 고용촉진법의 조속한 제정을 들었다. 이번 조치가 이 두 개의 법안을 희석시키려는 의도가 조금이라도 내재되어 있다면 이는 어리석기 짝이 없는 발상이라는 얘기이다.

장애우들은 심복법의 개정과 고촉법의 제정 그리고 중증 장애우 연금 지급이 이 시점에서 더 이상 물러설 수 없는 마지노선이라고 서슴없이 말한다.
한편 이번 조치가 원만하게 실현이 되더라도 그 과정에서 파생되는 문제점 또한 적지 않으리라는 게 지배적인 관측이다.

정부의 장애우 정책의 한계가 이번 방침으로 여지없이 드러나고 있다고 볼 수 있는 것이다.
장애우의 사회통합에 필요한 제도개선보다는 분리수용과 실적 위주의 정책에만 관심이 있다는 비난을 또한 면할 수 없게 될 것 같다.
이는 장애우 복지의 세계적인 흐름을 거스르는 전근대적인 사고의 발상이라는 지적을 받아 마땅하다.
이러한 전반적인 비판을 염두에 두고 차제에 장애우 정책이 수립되어야만 진정한 장애복지 정책이라고 명명되어질 수 있을 것이다.

<편집부>