장애인 이동권의 의미와 이동권 보장의 과제
우리가 가지 못하는 곳
본문
장애인 이동권이 본격적으로 우리 사회에 등장한 것은 2001년부터라고 할 수 있다. 물론 그 이전에도 장애계는 끊임없이 이동권의 보장을 요구해 왔지만, 사회적으로 장애인 이동권을 알리고 이를 위해 장애 대중을 조직화하고 법과 제도를 위한 투쟁이 대대적으로 시작된 것이 2001년이기 때문이다. 그렇게 장애인 이동권이 대두된 지 21년이 지났다. 그럼에도 우리는 여전히 장애인 이동권의 보장을 외치며, 이동권의 보장을 위해 투쟁하고 있다. 그렇다면 장애인 이동권은 무엇이며, 어떻게 보장해야 하는가?
장애인 이동권의 의미
장애인 이동권(Rights to Mobility for Persons with Disabilities)은 이동권으로 불리기도 한다. 그것은 비장애인에게는 사실상 이동권이라는 권리가 특별히 필요하지 않기 때문이다. 물론 비장애인도 경제적인 문제 등 여러 가지 제약으로 인해 이동이 자유롭지 않을 수도 있지만, 물리적인 장벽과 마주하지는 않기에 이동권은 장애인에게만 필요한 권리라고 할 수 있다.
이동권은 접근권에 포함된다. 접근권(Rights to Access)은 건축물에 대한 이용과 접근권, 이동권, 정보접근권을 모두 포함하고 있는 개념이다. 그래서 유엔의 「장애인의 권리에 관한 협약(장애인권리협약, Convention on Rights for Persons with Disabilities)」에서도 제9조 접근성(accessibility) 안에서 건축물, 교통 등 이동, 주택 등을 모두 다루고 있다. 물론 제20조 개인의 이동(Personal Mobility)이 있지만, 제20조는 말 그대로 보조기기를 사용한 개인의 이동을 다루고 있으며, 우리가 이야기하는 대중교통 등 교통수단을 이용한 이동은 제9조에서 함께 다루고 있다.
이동권은 가장 협의적으로는 ‘자유롭게 이동할 수 있는 권리’를 의미하지만, 단순히 자유로운 이동이 이동권이라고 규정할 수는 없다. 비차별의 원칙과 이동의 방식도 중요한 전제 조건이 되기 때문이다. 우리나라에서 이동권을 처음으로 규정한 「교통약자의 이동편의증진법」(교통약자법) 제3조에서는 이동권을 다음과 같이 정의하고 있다.
제3조(이동권) 교통약자는 인간으로서의 존엄과 가치 및 행복을 추구할 권리를 보장받기 위하여 교통약자가 아닌 사람들이 이용하는 모든 교통수단, 여객시설 및 도로를 차별 없이 안전하고 편리하게 이용하여 이동할 수 있는 권리를 가진다.
교통약자법에서 정의하는 이동권의 조건은 다음과 같다.
첫째, 비장애인이 이용하는 모든 교통수단과 교통시설을 이용해야 한다.
이동권은 비장애인이 이용하는 ‘모든’ 교통수단, 여객시설, 도로를 장애인도 이용해야 하는 것을 의미한다. 물론 교통약자법에서는 교통수단, 여객시설 및 도로의 범위를 법 제2조(정의)에서 정하고 있다. 따라서 실제로 ‘모든’ 교통수단과 교통시설이 이용의 대상은 아니다. 고속버스 등 시외버스, 전세버스 등이 누락되어 있는 것도 바로 제2조(정의)에서 누락되어 있기 때문이다.
이것은 국토교통부의 책임이 크다. 교통약자법이 제정된 지도 벌써 16년이 지났지만 관련 법률에 대한 검토를 하지 않고 있다. 다시 말해 모든 교통수단, 모든 여객시설, 모든 도로에 대한 이동권을 보장하려면, 이와 관련된 법률들을 검토해서 필요한 교통수단, 여객시설, 도로가 누락되지 않도록 해야 한다. 그러나 이러한 관련 법률 검토는 제대로 이루어지지 않았다. 최근 궤도운송법에 의한 궤도 차량이 추가되도록 개정된 것이나, 시외버스가 여전히 포함되지 않고 있는 것은 충분한 검토 없이 이슈가 되거나 요구가 높아질 때마다 하나씩 추가하고 있기 때문이다. 이런 식이라면 매번 법 개정을 해야 하고, 추가되지 않은 교통수단은 여전히 이용할 수 없기에 이동권의 보장은 더욱 지체될 수밖에 없다.
↑ [그림 1] 독일 MAN LION’ CITY 사의 광역 저상버스(Man Lion’s City 홈페이지 캡쳐)
둘째, 비장애인과 차별 없이 교통시설을 이용해서 이동해야 한다. 모든 교통수단과 교통시설 이용의 원칙은 비차별이다. 교통수단에 있어서의 차별은 물리적인 장벽으로 인한 탑승의 어려움이나 불가능, 보조기기 또는 안내견 등의 탑승 거부 등에 의해 발생한다. 이처럼 교통수단과 교통시설에서의 물리적 장벽은 차별 없는 이동을 할 수 없게 만든다. 저상버스가 100% 도입되어야 하는 이유도 바로 차별 없는 동등한 이용에 있다. 버스는 가장 대표적인 대중교통 수단이다. 따라서 장애인 역시 시민으로서 동등하게 버스를 이용할 권리를 가지고 있으며, 휠체어 사용자를 포함한 모든 사람이 이용 가능한 저상버스가 시내버스로 100% 도입되어야 한다. 광역 교통수단 역시 마찬가지다. 시외 및 고속버스에 대한 접근과 이용이 보장되어야 한다. 독일의 경우 이미 광역버스로 저상버스를 도입하여 여러 도시에서 운행하고 있다(그림 1). 따라서 우리나라도 광역버스에 저상버스를 도입하여 운행해야 할 것이다.
셋째, 안전하게 이동해야 한다. 목적지까지 이동한다고 해서 이동권이 보장되었다고 말할 수는 없다. 안전하지 못한 이동의 대표적인 예는 도시철도 역사에 설치된 경사형 휠체어 리프트에서 찾아볼 수 있다. 경사형 휠체어 리프트는 고장이 나면 작동이 중단되며, 운행 중 고장이 날 경우 고공에서 휠체어 리프트에 앉아 수리를 기다려야 한다. 또한 휠체어 리프트를 타거나 내릴 때 추락의 위험이 항상 존재한다. 이 때문에 국가인권위원회는 경사형 휠체어 리프트가 정당한 편의제공이 아니라고 결정하였으며, 국가 및 지방자치단체에 휠체어 리프트 대신에 엘리베이터를 설치할 것과 현행 휠체어 리프트에 대해서는 안전조치를 할 것을 권고하였다.(국가인권위원회 결정문 2009.3) 이처럼 이동권은 안전하게 이동할 수 있어야 한다는 것을 전제로 한다.
넷째, 편리하게 이동해야 한다. 안전과 함께 중요한 것은 편리함이다. 도시철도 역사의 개찰구는 좋은 사례가 될 수 있다. 서울시 도시철도역사의 경우 세 가지 형태의 개찰구가 존재한다. 하나는 회전형 일반 개찰구로서, 이 개찰구는 휠체어 사용자, 유모차는 물론이고 큰 가방이나 자전거를 가진 사람도 통과할 수 없다. 두 번째는 비상 개찰구로서 개찰구 옆의 작은 버튼을 누르면 역무실과 통화가 되고, 이유를 이야기하면 역무실에서 확인 후 개찰구를 열어주는 형태이다. 이 비상 개찰구는 문이 열리면 휠체어 사용자, 유모차, 자전거 이용자, 큰 가방이나 짐을 가지고 있는 사람도 모두 이용이 가능하다. 다만 호출버튼을 누르고 역무실에서 확인할 때까지 시간이 걸리며, 휠체어 사용자가 문을 열고 닫기가 힘들고 불편하다는 단점이 있다. 세 번째는 넓고 좌우로 열리는 개찰구이다. 이 개찰구는 누구나 편하게 이용할 수 있지만, 최근에 건축된 역사에만 설치되어 있다. 개찰구 사례에서 볼 수 있듯이 세 번째 개찰구가 이동권의 보장이라고 할 수 있다.
다섯째, 적절한 비용으로 이동해야 한다. 경제적 접근성도 이동권에서 매우 중요한 부분이다. KTX가 처음 도입되었을 때, 휠체어 사용자용 좌석은 특실에만 설치되어 있었다. 물론 장애인에 대한 요금 감면이 있었지만, 일반실에서 요금 감면을 받을 수 있다면 훨씬 경제적 접근성이 높아질 수 있다. 다행히 KTX산천이 도입되면서 휠체어 사용자용 좌석이 일반석에도 설치되어 요금 부담이 훨씬 줄어들었다.
여섯째, 선택권이 보장되어야 한다. KTX산천의 경우 휠체어 사용자용 좌석은 일반석에만 설치되어 있어 특실을 이용할 수 없다. 반대로 KTX는 특실에만 설치되어 있어 일반실을 이용할 수 없다. 결국 휠체어 사용자용 좌석을 특실 또는 일반실에만 설치하여 좌석 선택권을 침해한 셈이다. 완전한 이동권의 보장은 좌석 선택권 또는 열차 선택권을 포함해야 한다.
이처럼 장애인 이동권의 보장은 모든 교통수단•모든 여객시설 등에 대한 이용을 보장해야 하며, 비장애인과 차별 없이 동등하게 이용할 수 있어야 하고, 안전하고 편리하게 이동할 수 있어야 한다. 또한 적절한 비용으로 이동할 수 있어야 하며, 이동 수단에 대한 선택권이 보장되어야 한다.
장애인 이동권의 완전한 보장을 위한 향후 과제
장애인 이동권의 보장을 위해서는 다음과 같은 정책이 필요하다.
첫째, 교통약자법 및 관련 법률의 개정이 필요하다. 교통수단 및 여객시설 관련 법률을 검토하여 모든 여객시설 및 모든 교통수단에 대한 장애인의 이용을 보장해야 한다. 최근 세종시와 파주시에서 운행하고 있는 수용 응답형 모빌리티인 셔클, 인천시의 수용응답형 버스인 I-MOD 등이 도입되고 있지만 모두 일반버스 형태로서 휠체어 사용자는 이용이 불가능하다(그림 2). 이렇게 추가로 도입되는 모든 교통수단에 대해서도 휠체어 사용자의 탑승이 보장되기 위해서는 관련 법률의 검토 및 교통약자법의 개정이 필요하다. 즉, 교통약자법에서 향후 도입되는 비장애인이 일반적으로 이용하는 모든 교통수단과 여객시설에는 휠체어 사용자를 포함한 교통약자의 접근과 이용을 보장해야 한다는 내용이 추가되어야 한다.
↑ [그림 2] 셔클 차량(셔클 홈페이지 캡쳐)
둘째, 보행 환경을 정비하여 안전하게 만들고 연속 보행을 통해 목적지까지 이동이 가능하도록 해야 한다. 보행은 이동의 기본이다. 보도를 정비하여 출발지에서 목적지까지 연속 보행이 가능하도록 기준에 맞는 턱 낮춤, 적절한 유효폭, 평탄함, 1/24 이하의 기울기 확보, 횡경사 (좌우 경사) 방지 등의 정비가 필요하다.
셋째, 시내버스의 저상버스 보급률을 100%로 올려야 한다. 2020년 현재 우리나라의 저상버스 도입률은 27.8%(국토교통부)이다. 30%가 되지 않는다. 문제는 노선에 따라 차이가 많다는 것이다. 저상버스 비율이 50%가 넘는 노선이 있는가 하면 단 한 대도 없는 노선도 있다. 따라서 이러한 노선의 편차 때문에 휠체어 사용자들은 저상버스 이용을 꺼리게 된다. 실제로 본인이 원하는 노선에 저상버스가 없는 경우가 많기 때문이다. 저상버스 보급과 함께 인프라 구축도 시급하다. 저상버스에 탑승하기 위해서는 버스 정류장 연석의 높이가 일정하여 저상버스에서 경사로가 내려왔을 때 어려움 없이 승하차가 가능해야 한다. 또한 저상버스 승하차 예절에 대한 시민교육도 급선무이다. 휠체어 사용자가 있을 경우 휠체어 사용자가 제일 먼저 타고, 내릴 때는 제일 나중에 내리는 것이 운전자도, 시민도 모두 지키는 공공 교통 예절이 되어야 한다.
넷째, 고속버스와 같은 광역버스, 관광버스와 같은 전세버스 등 모든 버스에 대한 이동권을 보장해야 한다. 현재 각종 셔틀버스, 관광버스, 통학 버스 등은 모두 전세버스로 운행이 되고 있다. 필자가 2000년 초 LA의 호텔에 묵었을 때, 그 호텔에서는 ADA(장애를 가진 미국인 법)에 의해 공항에서 호텔까지 운행하는 셔틀버스 중 한 대를 휠체어 사용자가 승하차할 수 있는 버스로 운행하고 있었다. 우리도 이러한 셔틀버스를 이용하기 위해서는 교통약자법에서 이동편의시설의 설치 대상 시설을 시내버스와 광역버스 그리고 전세버스까지 확대해야 가능해진다.
↑ [그림 3] 뉴욕의 휠체어 사용자도 탑승이 가능한 택시
다섯째, 해외처럼 휠체어 사용자도 이용이 가능한 일반 택시를 도입하고 요금을 지원해야 한다. 미국을 중심으로, 호주, 영국, 일본, 대만 등은 이미 휠체어 사용자가 탑승할 수 있는 일반 택시를 도입하여 운행하고 있다(그 림3). 미국은 휠체어 사용자가 탑승할 수 없는 뉴욕 택시는 ADA 위반이라는 자립생활센터의 소송에 대해 법원이 승소 판결을 내림에 따라 뉴욕시 택시의 50% 이상을 휠체어 사용자도 탑승이 가능하도록 되었으며, 이는 뉴욕에서 미국 전역으로 점차 확대되고 있다. 반면, 일본은 도쿄 올림픽을 계기로 휠체어 사용자를 포함한 교통약자들도 탑승이 가능한 UD택시(Universal Design Taxi)를 도입해 운행을 시작했다. 우리나라도 다양한 택시 플랫폼이 등장하고 있어, 휠체어 사용자도 이용이 가능한 택시 도입의 길은 열렸다. 이제 법과 제도를 정비하여 비장애인과 휠체어 사용자가 함께 이용 가능한 택시를 도입해야 할 것이다. 다만, 이 경우 휠체어 사용자 등 교통약자에게는 택시비에 대한 지원이 필요하다. 그렇지 않을 경우 장애인은 높은 요금 때문에 이용이 어려울 것이다.
여섯째, 특별교통수단 차량을 증차하고, 즉시 신청과 예약이 동시에 가능하도록 해야 한다. 현재 특별교통수단은 지방자치단체에 따라 예약으로만 신청을 받는 곳과, 예약은 안 되고 즉시 신청만 받는 곳으로 나뉘어 있으며, 서울시처럼 아침 7시, 8시, 10시에만 전날 예약을 받고, 그 외에는 즉시 신청만 받는 곳도 있다. 그러나 예약으로만 신청할 경우 갑자기 이동이 필요할 때 이용할 수 없으며, 즉시 신청만 가능할 경우 약속 시간을 지키기 어렵게 된다. 따라서 즉시 신청을 기본으로 하되, 일정 비율의 차량은 예약으로 이용이 가능하도록 배분할 필요가 있다. 이를 위해 예약에 필요한 차량만큼의 증차가 있어야 즉시 신청 이용자가 어렵지 않게 차량을 이용할 수 있을 것이다.
일곱째, 항만 및 여객 터미널을 정비하여 선박 이용 부문의 이동권을 확대해야 한다. 2020년 국토교통부 실태조사에 따르면, 여객선의 경우 이동편의시설을 설치하지 않은 여객선이 전체의 52.8%, 기준 미적합이 11.8%로서 교통약자법에 따라 적합한 이동편의시설을 설치한 여객선은 35.4%에 불과하였다. 뿐만 아니라 여객선을 타기 위한 여객선터미널의 경우에도 전체의 15.1%가 이동편의시설을 설치하지 않은 것으로 나타났다. 여객선에 대한 이동권의 확대가 시급하다.
여덟째, 경전철, 트램, 버스 정류장, 택시 정류장 등을 포함한 모든 여객시설의 접근과 이용이 보장되어야 한다. 대전시는 2027년에 총길이 37.8KM에 이르는 트램(노면전차)을 도입한다고 발표했다. 트램은 도로 위를 달리는 전차로서 트램의 승강장은 보도 위에 설치된다. 이때 트램과 승강장 사이의 간격과 높이 차이가 문제가 된다. 도시철도에서 전동차와 승강장 사이의 단차와 간격과 똑같은 문제가 발생하는 것이다. 이런 새로운 교통수단과 여객시설이 등장할 때마다 휠체어 사용자를 포함한 교통약자의 이동과 접근을 보장해야 한다.
장애인 이동권의 보장은 아직 갈 길이 멀다. 이동권의 보장은 법제도의 정비, 인프라의 구축, 시민 및 관계자에 대한 교육 등이 함께 추진되어야 완전한 보장이 이루어진다. 이를 위해서는 정부와 지방정부 그리고 모든 관계자가 함께 노력해야 함을 의미한다. 장애인 이동권의 완전한 보장은 장애인의 완전한 참여와 평등을 이루는 가장 중요한 핵심적인 권리이다.
작성자글과 사진. 배융호/사)한국환경건축연구원 UD복지연구실 책임연구위원 cowalk1004@daum.net
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