‘탈시설’ 왜곡하는 서울시, 그 이유는? > 기획 연재

탈시설 - ‘시설 거주인의 목소리를 경청하고 삶에 주목 하지 못했다’는 과거에 대한 반성
2013년 서울시는 「인권증진 기본계획」을 수립하는 과정에서 ‘장애인 거주시설의 탈시설’을 ‘인권의 중요한 의제’로 삼았습니다. 서울시가 모든 정책을 마련하고 추진하는 가운데 ‘인권’을 중심에 두겠다는 매우 의미있고 환영할 만한 시도였습니다. 특히, 수많은 장애인 정책 속에서 국가도 진행하지 못하고 있는 ‘탈시설’을 주요한 핵심 과제로 삼고 지자체 중 전국 최초로 시행하겠다고 하는 것은 한국 사회 장애인복지정책의 새로운 도약과 변화발전을 꾀하는 매우 놀라운 정책이라는 평가를 받았습니다. 아무도 가지 않은 길을 서울시가 가장 먼저 시도하는 것은 법 따로 현실 따로 였던 현실을 극복하고자 하는 것입니다. 탈시설-자립생활 권리를 실현하겠다는 정책은 헌법과 장애인권리협약, 장애인복지법 상의 이념을 이제야 구체화하겠다는 것이기 때문입니다.
[서울시 장애인 탈시설 5개년 추진계획(2013~2017)]이 선포되고 서울시 회의가 진행되었던 2013년을 잊을 수 없습니다. 2005년 실시한 ‘조건부양성화시설을 중심으로 한 인권상황 실태조사’(국가인권위 연구용역사업; 한국 최초의 시설 생활인 인권 보고서)를 시작으로 활동보조인 제도화 투쟁, 탈시설-주거권 투쟁(일명 2009년 마로니에 투쟁) 등 10여년 ‘탈시설 투쟁’의 결실이었으니까요. ‘실현 불가능’ 이상적인 운동적 구호라 치부됐던, 그리고 한낱 주장에 지나지 않았던 ‘탈시설’이란 단어가 지자체 공식 회의 주제가 됐다는 것은 ‘시설 거주인의 목소리를 경청하고 삶에 주목 하지 못했다’는 과거에 대한 반성이기 때문입니다.

시설 소규모화 정책은 탈시설 정책이 아니다
하지만 첫 단추부터 잘못 채워져 추진 방향을 잃고 있습니다. 지난 2015년 10월에 열린 [서울시 탈시설 5개년 계획 중간평가 토론회](주최: 서울장애인차별철폐연대, 서울시자립생활센터협의회, 탈시설당사자모임 ‘벗바리’, 장애와인권발바닥행동)에서도 지적했듯, 서울시는 ‘탈시설 개념’부터 잘못 잡고 있습니다. 당시 서울시는 시설 소규모화 정책으로 추진하고 있는 ‘시설 유니트’, 시설운영 ‘체험홈’, ‘그룹홈(공동생활가정)‘까지도 ‘탈시설’ 개념에 포함했습니다. 하지만 탈시설을 위한 ▲기본 정책 ▲주거 ▲생계비 ▲활동보조인 중 서울시는 주거 개념만으로 탈시설을 이야기 하고 있습니다. 현재 시설에서 운영하고 있는 곳에는 기초생활수급제도와 활동보조인 제도가 적용될 수 없습니다. 시설정책이 아닌 탈시설 정책이 되기 위해서는 경제활동을 할 수 있어야 하고, 직업, 평생교육, 문화체육활동, 의료 등 지역사회에서 살아갈 수 있는 활동을 보장해야 하죠. 헌데 이런 활동 제약이 있을 수밖에 없는 것을 뻔히 알면서도 시설이 지원하는 ‘작은 시설’을 ‘탈시설’로 본다면, 지역사회 기반 마련은 매우 요원한 일이 될 것입니다. 처음부터 작은 시설 지원으로 시작한다면, 시설 운영주체들이 ‘탈시설’이란 이름으로 소규모화 정책을 더욱 강화하는 방향으로 갈 수밖에 없습니다. 시설에서 탈시설로의 방향전환을 가져온다는 것은 결국 예산의 방향전환을 의미하는 것이기 때문입니다. 정부가 시설 소규모화 정책을 강화하기 위해 막대한 기능보강사업비 등을 투여하고 있는 상황에서 새로운 예산 마련에 중심을 두지 않는다면, 그건 결국 ‘시설 소규모화 정책’이지 결코 ‘탈시설 정책’이 될 수 없습니다.
지난 2015년 10월, 서울시 탈시설 5개년 추진계획 중간평가 토론회에서 이런 문제점을 제기하고 서울시에 방향 선회를 요구했습니다. 이에 서울시는 “유니트는 전에 문제제기를 받아들여 정리했고, 체험홈과 그룹홈은...혼란스럽다. 탈시설 개념이 어렵다. 곧 장애인개발원에서 발달장애인 탈시설 모델 개발 연구용역이 발표될 것이니 그 결과보고서를 토대로 수정할 내용이 있다면 계획을 수정 하겠다”고 밝힌 바 있습니다. 계획 추진 3년이 되어 가는 시점에서 나온 서울시의 입장은 너무 놀랍고 실망스러웠습니다.
그리고 지난 2015년 12월 장애인개발원에서 진행한 ‘발달장애인 탈시설 모델개발 연구 용역 공청회’가 진행되었죠. 4시간 정도 진행된 공청회는 솔직히 기대 이하였습니다. 연구 결과에서 ‘변화하는 장애인정책의 이념과 국제적 흐름을 배경’이라고 했지만, 필요한 정책은 ‘시설을 중심으로 한 탈시설 전환’을 중심에 둔 것이었기 때문입니다. 9명의 패널 중 시설 정책과 지역사회 정책을 완전 분리해야 한다는 주장은 전장연의 박경석 대표 단 한 사람뿐이었습니다. 그 외는 그룹홈 강화와 시설의 저항을 최소화하는 연착륙, 시설에서의 탈시설 준비, 훈련, 교육 필요 등을 주된 토론의 주제로 잡아 큰 틀에서의 탈시설 정책방향은 심도 깊게 논의되지 못했습니다. ‘탈시설’ 개념 또한 분명한 원칙이 필요하지만 논의조차 되지 못했구요. 많은 아쉬움이 남는 공청회였는데, 시간관계상 질의응답도 없이 끝나 버렸습니다. 그 연구결과를 바탕으로 서울시가 탈시설 추진계획을 수립한다고 하는데, 답답할 노릇입니다.
그래서 지난 1월 말에 있었던 박원순 시장과의 면담에서 서울시 탈시설 5개년 계획의 전면 재수정을 요구했습니다. 가장 핵심사항은 ‘탈시설 개념과 기준의 명확성’을 위해 TF팀을 구성, 운영하고 자립주택확대 1천호 확보와 운영비 현실화, 누구도 배제되지 않는 탈시설 등이었습니다. 박원순 시장은 “적극 검토하고 반영하라”고 했고, 서울시는 곧바로 TF팀 운영에 들어갔습니다.
그 후 2월 3일 서울시는 탈시설 추진을 위한 TF팀 1차 회의를 진행했습니다. 저와 제 동료들은 사전에 그 팀 구성원과 논의안건을 확인한 후 우려했던 점이 현실화 될 것 같아 회의 참여 자격이 없지만 무작정 찾아갔습니다. 저희는 회의 시작 전 ▲명확한 구성원 선정기준 ▲TF의 위상 ▲구체적인 TF 목적과 과제 등을 서울시에 요구했습니다. 왜냐하면 그 회의에 들어온 다수가 ‘시설 소규모화 정책’의 일환으로 시설 전환을 준비 중이거나 이를 연구한 사람들이었기 때문입니다. 개개인을 문제삼는 것이 아님을 여기서도 분명히 밝히지만, 저희는 이런 인적 구성을 한 서울시에  문제제기를 하는 것입니다. 명색이 탈시설을 추진하기 위한 TF라면 지역사회 기반구축을 어떻게 할 것인가가 초점이 돼야 하는데, 시설에서 전환하기 위한 시스템 마련과 역할이 논의 주제였기 때문입니다. 이런 식의 논의는 지지부진 결론을 내기 어렵습니다. 이는 서울시가 책임을 지지 않고 결국 시간끌기로 갈 가능성이 크기 때문에 명확한 원칙을 가진 TF 구성이 선행돼야 하는 것이죠. 시설전환모델은 탈시설 정책이 될 수 없는데 서울시가 중심에 두고 있는 거주시설 전환 공모사업 등이 시작되면 이는 바로 제도화되는 것이기 때문입니다.

국가인권위가 탈시설정책 권고안 준비하는 까닭은
지난 2013년 국가인권위원회는 ‘장애인 자립생활 기반 구축을 위한 정책 권고(2013. 11. 7)를 통해, 시설 거주 장애인의 탈시설화 및 지역사회 복귀 지원을 해야 한다고 밝힌 바 있습니다. ▲장애인복지법상에 자립생활 원칙 명문화 및 탈시설 전환 관련 정보고지 의무화 ▲중앙정부 차원의 탈시설 전환계획 수립 ▲초기 자립정착금 지원 ▲임시거주훈련 프로그램 확대 및 초기정착 주거공간을 확대할 것을 각 권고하였죠. 이는 ‘자립생활을 통한 지역사회 통합’이 매우 광범위한 영역의 정책을 밝히고 있으며 특히 ‘탈시설 전환 시스템 구축’을 중앙정부 차원에서 책임성 있게 마련해야 함을 강조한 것입니다. 탈시설 정책의 분명한 목표 제시가 있어야 한다는 것이죠. 하지만 이 권고는 매우 포괄적이며 보편적인 장애인 정책 전반에 대한 것입니다. 따라서 인권위는 각각의 의제 실효성이 매우 떨어진다고 판단한 모양입니다.
게다가 보건복지부가 지난 제4차 장애인장애인정책종합계획(2013~2017)에서 ‘시설 소규모화 추진을 통한 탈시설 및 지역사회정책 욕구가 있는 시설 거주 장애인의 탈시설과 자립생활 촉진 필요’가 있음을 밝혔는데, 인권위는 ‘시설 소규모화 정책은 탈시설 정책이 아니다’라고 판단한 것 같습니다. 인권위는 ‘탈시설 논의가 무르익는 것 같지만 그 원칙과 방향이 제대로 가고 있는가’ 의문을 가진 것으로 보입니다. 결국 지난 해 12월 복지부, 서울시, 전주시(탈시설 추진계획을 갖고 있는 지자체) 담당자와 탈시설 정책 첫 번째 논의 테이블을 갖기도 했죠. 올 2016년 국가인권위는 ‘장애인 거주시설 탈시설 정책 수립’을 권고할 예정이라고 합니다.
이 자리에서 복지부는 “‘탈시설’이란 용어를 사용하지 않고 지역사회 전환을 위한 5개년 계획 등을 수립하겠다”는 비공식적 입장을 밝혔습니다. 거주시설 다양화와 시설 소규모화 정책을 고수하겠다는 것이죠. 이를 위해 ‘시설운영기준 강화 및 지원’을 계속 추진하겠다는 입장입니다.

탈시설, 존엄한 삶의 문제
이런 흐름에 대해 지난 1월 「장애인 권리보장법 제정을 위한 연속토론회 2 –탈시설정책 마련을 위한 토론회」에서 발제를 맡았던 김명연 교수(상지대 법학과)는 “거주시설 다양화와 소규모화 정책은 탈시설을 위한 과정이 아니라 지역공동체에서의 자립적 생활을 위한 지원서비스가 충분하지 않는 상황에서 거주시설의 부정적 이미지를 개선하여 장애인 스스로 거주시설을 대안으로 선택하도록 유도하는 목적을 가지고 있다. 이는 거주시설 중심의 장애인복지정책을 강화하는 것이다”라며 복지부의 현 정책 방향은 ‘탈시설과 관계없음’을 분명히 했습니다. 아니 오히려  탈시설에 역행하는 것임을 분명히 했습니다. 그러면서 그는 “탈시설과 거주시설의 개선은 이원적으로 구분하는 것이 타당하다”며 개념의 정리와 방향성을 분명히 할 것을 요구하기도 했습니다. 그 이유에 대해서는 “탈시설이란 거주시설 운영과 관련한 이해관계가 아니라 장애인이라는 존엄한 사람을 보장하는 관점에서 정립돼야 하기 때문”이라고 밝히고 있습니다.
우리는 이 제안에 주목해야 합니다. 시설-탈시설을 둘러싼 여러 가지 것들, 가령 예산 확보, 기존시설법인 재산권 보존, 직원들의 노동권 보장, 지역사회 기반 부족으로 인한 부모님들의 염려와 미온적 태도 등도 중요한 논의 주제이지만, 그에 앞서 ‘존엄하다는 가치에서 탈시설 정책을 어떻게 수립할 것인가’를 우선에 둬야 한다는 것입니다.
헌법은 모든 기본권 보장의 목적을 인간의 존엄과 가치를 지켜내기 위함이라 말하고 있습니다. 또한 ‘존엄한 삶’이란 ‘소외되지 않고 사회적으로 배제되지 않는 삶, 객체화되고 수단화되지 않는 삶’(이계수, 존엄한 삶과 공법학, 한국공법학회, 2015)을 말합니다.
그동안 사회복지역사를 살펴보면, ‘장애를 가졌다는 이유만으로 배제와 격리된 삶, 그리고 시설 생활’은 당연시 됐습니다. 따라서 ‘탈시설 정책’이란 이에 대한 반성으로 ‘인간의 존엄한 삶’이란 가치를 국가가 보장, 실현해야 한다는 의무적 조치의 일환임을 우린 명심해야 합니다.

장애인권리협약 제19조(탈시설), 한국의 제안으로 만든 것
「유엔 장애인권리협약」에서는 ‘자립생활과 지역사회 통합’을 기본원칙으로 천명하면서, 모든 장애인이 지역사회로부터 소외되거나 격리되지 않고, 다른 사람들과 동등한 선택권을 가지고 지역사회에서 완전한 통합을 이루며 살아갈 수 있도록 효과적이고 적절한 조치를 취할 것을 당사국의 의무로 규정하고 있습니다.(「장애인권리협약」제3조 및 제19조) 이 19조는 한국의 제안으로 확정됐다고 합니다. 그런 만큼 한국 정부의 온전한 탈시설 정책 수립은 의무이자 책임일 것입니다.
현재 탈시설 정책은 지자체별 파편화돼 있습니다. 중앙정부 차원의 정책이 마련돼 있지 않은 상황에서 별도의 예산을 편성해 추진해야 하는 상황이니 만큼 하고 싶어도 못하는 지자체의 속사정이 있겠지요. 그래서 중앙정부의 결단이 필요합니다. 지난 1월 토론회에서 토론자로 나선 조한진 교수(대구대 사회복지학과)는 “탈시설 정책은 정치적 올바름의 문제다”고 밝힌 바 있습니다. 기존 사회복지전달체계(시설 중심)를 갖고 있는 기득권 세력이 존재하는 한 확고한 정책 마련을 위해서는 ‘정치적 올바름의 결단’이 필요하다는 의미로 해석됩니다.
그럼에도 불구하고 먼저 시행하고 있는 지자체, 즉 서울시와 전주시(탈시설 추진계획 수립한 지자체)의 탈시설 방향은 매우 중요합니다. 복지부도 다른 지자체도 늘 서울시 등이 먼저 시범적으로 정책을 추진하면 이를 쫓아가는 방식이었으니까요. 서울시 추진방향을 예의주시하며 정책을 끊임없이 제안하는 이유도 그것입니다. 한국 사회 탈시설 정책의 모델이 될 수 있기 때문입니다.
탈시설 정책은 시설에서 지역사회로의 방향전환 정책임을 누누이 강조해왔습니다. 정책의 방향전환은 예산의 방향전환을 의미하기도 하지요. 시설 강화 정책이 존재하면서 한편으로 탈시설 정책을 만들 수는 없습니다. 시설에 지원하던 예산 자체가 지역사회에서 존엄한 한 시민으로 인정받고 살아가도록 기반을 만드는데 쓰여져야 온전한 탈시설 정책이라 할 수 있을 것입니다. 한정된 복지예산의 파이 속에서 나눠먹자는 문제가 아니라 시설에 투입된 예산이 지역사회로 전환되는 것을 의미하는 것입니다.

‘자립’, 사회변화를 요구하는 상호관계 속에서 가능
서울시는 현재 이러한 원칙을 뒤로 한 채, 시설 중심의 전환주거모델을 제도화하려고 하는 움직임을 보이고 있습니다. 게다가 자립생활주택으로 나오려는 거주인들에게 ‘자립역량척도 체크리스트’, ‘자립생활주택 입주자(퇴거) 심의 채점표’ 등을 제시하며, 환경 변화에 집중하는 것이 아닌 탈시설 당사자에게 모든 책임과 의무를 지우는 방식으로 ‘골라뽑기’를 하겠다고 합니다. 이는 매우 인격적 모멸감을 심어줄 뿐만 아니라 탈시설 정책이 변화하는 국제 장애인정책의 이념과 방향에 맞춰 간다는 배경을 무시하는 반인권적 제도입니다. 누가 무엇을 기준으로 ‘자립의 가능성’을 논할 수 있을까요? 누가 그런 권한을 행사할 수 있을까요? 2~40년을 시설에 갇혀 교육과 사회적 관계에서 배제당한 사람들에게 ‘알아서 할 능력’을 요구하는 것은 너무 가혹한 거 아닌가요? 일종의 ‘학습화 된 무기력’으로 ‘선택과 자기관리’ 자체에 어려움을 느끼는 대부분의 시설 거주 장애인들은 스스로 이 조건과 기준을 충족할 수 있을까요?
서울시는 이런 기준 요구와 평가 자체가 ‘사람을 존엄하다’여기는 것과는 정면으로 배치되는 일임을 알아야 합니다. 인간이 존엄하다는 가치를 실현하기 위해서는 서로 협력하고 사회적으로 관계를 맺으며 서로 의존적인 상황에서 주체적 존재로 인식하고, 자아 존중감을 확인할 수 있습니다. 또한 ‘함께 산다는 것’은 사회가 장애인에게 적응하도록 사회 변화를 요구하는 상호작용의 문제이기도 하기 때문입니다. 서울시의 역할은 ‘능력과 자기책임’으로 탈시설 할 사람들을 선별하는 것이 아니라 그 누구도 지역사회에서 자립할 때 배제되지 않고 살 수 있는 환경과 기반을 구축하는 것입니다.
2013년부터 추진됐던 [서울시 탈시설 5개년 계획]은 2017년, 내년에 종료됩니다. 우리는 무엇을 했다고 말할 수 있을지, 벌써부터 의문입니다.

여준민 장애와인권발바닥행동 상임활동가