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기획 연재

8개국 사회서비스 현금지급제도의 비교

사회서비스 현금지급제도에 대한 연구

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사회서비스 현금지급제도에서 이용자와 돌봄노동자는 직접적인 상업적 교환관계를 맺게 되고, 국가는 서비스 이용자와 제공자에 대한 제도 설계와 운영규정을 통해 규제자 및 감독자의 역할을 담당한다. 이 때 국가가 서비스 이용자와 돌봄노동자에게 적용하는 규제에 따라 사회서비스 현금지급제도의 모습은 매우 다양하게 나타나게 된다. 이에 따라 4회부터 7회까지 8개국(스웨덴, 네덜란드, 독일, 프랑스, 오스트리아, 이탈리아, 영국, 미국) 사회서비스 현금지급제도의 다양한 모습을 살펴보았다. 이번 호에서는 이용자 선택권 정도와 돌봄노동자 일자리의 질 보장을 위한 규제 정도에 따라 8개국 사회서비스 현금지급제도의 모습을 비교해 보았다.


이용자의 선택권 정도에 따른 비교
이용자 선택의 정도에 따라 이용자 선택권 정도가 낮은 모형, 선택권 정도가 중간인 모형, 선택권 정도가 높은 모형의 세 집단으로 구분할 수 있다.

이용자 선택권 정도가 매우 낮은 모형
프랑스 노인장기요양수당 제도, 미국의 초기 모형인 Cash and Counseling, 독일의 사례관리형 개인예산제도는 이용자 선택권 정도가 상당히 낮다. 이 모형들은 현금을 제공한다고 해도 현물급여를 대체하는 수준이다. 즉 이용자가 현금을 사용해 자유롭게 사회서비스 이외의 서비스를 구매할 수 있는 선택권한을 갖지 못한 채, 현물급여 내에서의 선택권만 행사할 수 있다. 실제로 프랑스 모형은 프랑스가 새로운 장기요양제도를 만들면서 현물서비스 프로그램을 만드는 대신 사회서비스현금지급 모형으로 만든 것이다. 결국 이들 국가들의 모형은 이용자에게 현금급여를 줌으로써 선택권을 높이기는 했지만, 지불된 현금이 다시 사회서비스 시장으로 거의 전부 돌아올 수 있도록 함으로써 사회서비스 공급기관을 활성화시키는데 더 주력했다.

이용자 선택권 정도가 매우 높은 모형
이용자 선택권 정도가 상당히 높았던 오스트리아의 개인예산제도, 이탈리아의 동행수당, 독일의 초기 모형인 장기요양보험제도 중 현금급여는 돌봄에 따른 가구의 비용부담을 보전해주는 소득보장 대체 성격을 갖고 있었다. 이들 모형의 경우 지원계획 작성, 사례관리자의 통제, 증빙 또는 정산이 필요 없고, 완전 자율에 의한 임금 계약이 가능했다. 또한 고용관계 이외의 구매형태가 가능했고, 사회서비스 이외의 서비스나 재화에 대한 구입도 가능했다. 그럼에도 이용자를 위한 정보와 지원시스템은 전혀 없었다.
결국 이용자에게 현금을 수당의 형태로 지원해주고, 어떤 관리나 지원서비스도 제공하지 않음에 따라, 형식적으로는 이용자의 선택가능성이 최대한 보장되는 것처럼 보이지만, 실제로는 가족과 같은 비공식적 돌봄노동자의 소득을 보전해 이들의 노동력을 활용한다. 이에 따라 이용자의 공식적인 사회서비스 이용을 감소시킬 수 있도록 하는 효과를 보이고 있다. 결국 이용자가 현금의 주체가 되지 못하고, 가족과 같은 비공식적 돌봄노동자를 지원해주는 결과를 가져왔다. 실제로 이들 모형에서 지급된 대부분의 현금 급여는 가구의 소득으로 유입됐다. 이탈리아의 한 연구에 따르면, 이탈리아 동행수당을 받은 한 노인은 지급된 현금으로 물품구입, 의약품, 임대, 전화, 가스, 전기료와 같은 일반적인 가계의 비용을 충당했다. 결국 공공 제도를 통해 받은 현금은 가족 예산의 일부가 됐으며, 이용자의 지원욕구와는 무관하게 사용됐다. 이와 같은 모형이 도입된 이유는 보건서비스와 시설서비스에 대한 재정압박에 따라 보건서비스 및 장애연금 체계를 대체하거나 완성하려는 의도로 사회서비스 현금지급제도를 도입했기 때문이다.

이용자 선택권 정도가 중간인 모형
스웨덴의 활동지원수당, 네덜란드의 개인예산제도, 영국의 직접지불제도와 개인예산제도, 미국의 후기 모형인 개인예산제도는 중간 정도의 선택 정도를 나타냈다. 이 모형들은 사례관리자의 통제가 있는 등 현금사용방식의 유연성은 다소 떨어졌지만, 서비스 구매영역이 다양하고, 돌봄노동자 선택의 가능성도 다양했으며, 특히 정보와 지원시스템이 상당히 잘 갖춰져 있다. 따라서 이 모형들은 이용자 주도의 선택 가능성을 높이고자 하는 사회서비스현금지급 모형에 잘 부합한다고 할 수 있다. 
하지만 서비스 구매영역의 다양성 정도에서는 국가제도별로 차이가 있다. 영국의 직접지불제도, 네덜란드의 개인예산제도의 경우 고용관계에 따라야만 하고 개인적 활동지원 중심이다. 하지만 스웨덴 활동지원수당의 경우 고용관계에 따른 활동지원서비스 중심이지만, 활동지원의 범위가 개인적이고 신체적인 활동에 제한되지 않아 여행을 가거나 사회적 활동을 하는 일 등 어떤 일에도 이용할 수 있다. 미국 후기 개인예산제도의 경우, 고용관계 이외의 구매형태가 가능하고 개인의 신체적 활동에 대한 지원뿐만 아니라, 지원과 관련된 물품을 구입할 수 있다. 또한 영국 개인예산제도의 경우, 고용관계 이외의 구매형태가 가능하고 사회서비스 이외에도 필요한 경우 서비스나 재화에 대한 구입까지 가능하다.   
또한 이 모형들은 모두 정보와 지원시스템의 기능 정도가 컸다. 네덜란드의 경우 정부조직인 사회보험은행의 PGB 서비스센터외에 강력한 이용자 단체인 Per Saldo가 정보제공, 중개서비스, 행정지원서비스 등을 제공했다. 스웨덴의 경우에도 이용자 단체들이 많았는데, 자립생활연구소, 이용자 협동조합, 이용자 단체 등에서 정보제공, 중개서비스, 행정지원서비스 등을 제공한다. 영국 개인예산제도 모형의 경우에도 지방자치단체별로 지방정부로부터 보조금을 받아 이용자를 지원하는 외부지원조직이 정보제공, 중개서비스, 행정지원 등 다양한 지원서비스를 제공한다. 미국 후기 개인예산제도 모형도 지방정부로부터 보조금을 받는 비영리단체가 이용자들에게 정보제공, 중개서비스, 행정지원 등 다양한 지원서비스를 제공한다. 

실질적인 선택권의 정도
이용자 선택권 정도에 따라 모형을 세 개의 집단으로 구분했다. 이 중 선택권이 아주 약한 경우와 아주 강한 경우, 실제적으로는 이용자의 선택의 정도가 높지 않음을 알 수 있다. 선택의 정도가 아주 낮아 현물급여 대체의 성격을 갖는 경우 현물급여를 받는 대신 현금을 받아서 사용한다는 의미가 강했고, 선택의 정도가 아주 높아 소득대체 성격을 갖는 경우 이용자 보다는 가족과 같은 비공식적 돌봄노동자에 대한 지원의 성격이 강했기 때문이다. 따라서 오히려 선택권의 정도가 중간 수준인 경우에, 이용자의 필요한 욕구를 충족시킬 수 있도록 실질적인 선택의 정도가 가장 높았다고 볼 수 있다.
일자리의 질 보장을 위한 규제 정도에 따른 분석
돌봄 관계에까지 시장논리가 침투할 경우 돌봄노동자도 착취당할 가능성이 높아지지만, 이용자들에 대한 착취 가능성이 더 높아진다. 따라서 돌봄노동자들의 노동권과 사회보장권을 보장함에 따라 서비스 질을 개선할 필요가 있다. 결국 이용자의 권한을 강화하기 위해 시장화 정책을 선택한다고 하더라도, 시장논리가 돌봄 관계까지 훼손하지 못하도록 규제를 하는 것이 필요하다. 실제로 대부분의 국가에서는 현금지급을 통해 시장을 형성해 이용자의 선택권을 증진시키더라도, 이와 더불어 돌봄노동자 일자리의 질 보장을 위한 정책을 개발하고 있다. 즉 시장화 됐다고 시장의 기능에만 맡기는 것이 아니라 국가가 일자리의 질 보장을 위해 개입함으로써 일반 시장과는 다른 형태의 시장, 즉 유사시장을 형성하고 있다. 일자리의 보장을 위한 규제 정도에 따라 네 가지 모형으로 구분할 수 있다.

임금보장 등 일자리 질 보장을 위한 규제가 강한 모형
분석결과 평등주의의 전통이 강한 스웨덴과 네덜란드 제도에서 돌봄노동자 일자리의 질 보장을 위한 정책이 전반적으로 강함을 알 수 있다. 또한 두 국가는 훈련과 같은 간접적인 일자리의 질 보장 수단보다는 직접적인 일자리의 질 보장 수단인 임금보장, 사회보험, 후생서비스를 상당한 수준으로 보장하는 특징을 갖는다. 두 국가 모두 실질적인 임금 및 휴가수당 등 각종 수당이 충분할 정도로 적절한 임금 보장을 위한 규제와 후생관련 서비스 제공을 위한 규제가 강하며, 각종 사회보험에 모든 돌봄노동자가 가입해야 하고, 현금급여에 이미 사회보험 기여금이 포함돼 있는 수준이기 때문에 사회보험을 위한 규제도 강한 수준이다. 하지만 별도의 훈련 규제 없이 현금급여에 일정량의 훈련비만 들어있기 때문에 훈련제공을 위한 규제는 다른 규제에 비해 약하다.

사회보험 지원과 같은 간접적 지원에 치중하는 모형
보수주의 국가로 분류되고 돌봄 체제에서는 국가보조지원모형으로 구분되는 독일과 오스트리아는 이와는 반대로 임금에 대해서는 규제를 하지 않으면서, 훈련과 같은 간접적인 지원을 통해 돌봄노동자의 기술이나 전문성을 높이고자 노력하는 특징을 갖고 있다. 또한 훈련보장만큼은 아니지만 사회보험이나 후생서비스 보장에도 치중하고 있다. 직접적 임금보장보다는 간접적 지원에 더 치중함으로써 돌봄노동자의 사회적 지위를 유지하고자 하는 것으로 보인다. 결국 직업에 대한 보수주의적 특징이 돌봄노동에서도 나타나고 있는 것으로 보인다.

일자리 질 보장을 위한 규제가 중간 수준인 모형
프랑스와 영국은 임금보장, 사회보험, 훈련제공을 위한 규제가 평균이상이지만, 대체근무, 질병휴가 등과 같은 후생서비스에 대한 규제는 비교적 취약한 특징을 갖고 있다. 프랑스의 경우 국가가 임금수준을 정했기 때문에 임금보장을 위한 규제는 강했으며, 모든 돌봄노동자가 사회보험에 가입해야 하고, 저임금 업종에 대해 기여금 경감정책을 실시하는 등 지원정책을 추진함에 따라 사회보험을 위한 규제는 강했다. 또한 영국도 적절한 임금보장을 위한 규제의 정도는 그리 높지 않았으나, 모든 돌봄노동자의 사회보험 가입을 의무화했기 때문에 사회보험을 위한 규제는 강하다.
하지만 프랑스와 영국에서 나타나는 현상은 반대로 나타나고 있다. 프랑스의 경우 사회서비스 기관이 제공하는 서비스를 활성화시키기 위해, 국가가 기관소속 돌봄노동자의 시간 당 임금을 직접고용 돌봄노동자의 시간 당 임금보다 높게 규정하고 있다. 보다 강력한 공동체주의 문화에 의해 국가의 강력한 개입이 가능한 것으로 보인다. 반면 영국에서는 보다 시장 친화적인 규제방식을 사용하고 있다. 영국은 기관소속 노동자에 대해서는 최소 자격기준을 설정하는 등 돌봄의 질을 통제하는 시스템을 발전시키면서도, 돌봄노동의 총량을 비교적 저렴하게 유지하기 위해 비숙련 돌봄노동자에 의해 채워지는 돌봄노동시장을 눈감아 주고 있다. 이와 같은 모순적인 정책에 따라 품질관리 규제를 받으면서 양질의 서비스를 제공하는 노동자와 어떤 규제도 받지 않으면서 저렴한 가격에 서비스를 제공하는 노동자로 양분 현상이 나타나고 있다.

일자리 질 보장을 위한 규제가 약한 모형
영국과 마찬가지로 개인주의가 강한 미국도 돌봄노동자의 노동권을 시장논리에 맡기고 있다. 이에 따라 돌봄노동자간 양극화 문제가 발생하고 있고, 실제로 취약한 이용자를 위해 일하는 다수의 직접고용 돌봄노동자들은 가난하고 어떤 보호도 받지 못하고 있다. 또한 보다 가족주의 전통이 강한 이탈리아는 돌봄노동자 일자리의 질 보장보다는 가족에게 현금급여가 이전되는 것을 더 중시하는 것으로 보인다. 일자리의 질 보장을 위한 규제는 전혀 발전돼 있지 않고, 또한 현금급여 사용에 대한 제한도 거의 없기 때문에, 현금급여를 가족의 수입으로 유입시키는 역할을 하고 있다. 결국 이탈리아와 미국은 돌봄노동자의 노동권 보장에는 주의를 기울이지 않으면서, 시장에 맡기는 국가로 볼 수 있다.

이동석 사회복지학 박사, 성공회대학교 외래교수

작성자이동석 사회복지학 박사, 성공회대학교 외래교수  cowalk1004@daum.net

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