오스트리아와 이탈리아의 사회서비스 현금지급제도 > 기획 연재

사회서비스 현금지급제도는 20여 개국 이상에서 시행되고 있다. 이들 국가들 중 평등주의 문화가 강한 스웨덴과 네덜란드, 공동체문화가 강하지만 일차적으로 가족의 책임을 중시하고 가족의 역할이 부족할 경우 국가가 보조적으로 지원하는 독일과 프랑스의 사회서비스 현금지급제도를 살펴보았다. 이번호에서는 오스트리아와 이탈리아의 사회서비스 현금지급제도를 살펴볼 것이다. 오스트리아의 사회복지서비스 제도는 독일, 프랑스와 비슷한 국가보조지원체계이다. 반면 이탈리아는 가족의 돌봄을 중시하는 가족돌봄체계이다. 즉 국가가 지원이 필요한 사람에게 지원하는 것도 가족에 의한 지원을 활성화하기 위한 방편인 것이다. 이처럼 두 국가는 큰 틀의 사회복지서비스제도에서 일부 차이가 존재하기도 하지만, 가족을 우선시한다는 공통점도 갖고 있다.

오스트리아의 개인예산제도

인구 고령화에 따라 오스트리아는 1993년 장기요양제도로서 수당형식의 개인예산제도를 도입했다. 제도의 대상은 노인에 한정하지 않고, 장애인, 아동 등 돌봄이 필요한 모든 사람으로 하였다. 근로연령의 장애인들이 노인들과 동등한 처우를 요구했고, 또한 이미 산발적으로 존재하던 보충적 수당들의 표준화를 요구했었기 때문이다. 이에 따라 욕구가 있는 모든 사람은 연방 개인예산법(Bundespflegegeld)에 의해 현금급여를 받을 수 있게 되었다.

연방 개인예산법에 따르면 개인예산의 목표는 돌봄 지원과 관련된 추가 비용을 보상하고, 적절한 돌봄서비스를 보장하고, 자기 결정과 욕구에 기반한 삶의 기회를 촉진하는 것이다. 따라서 개인예산은 돌봄 욕구 때문에 발생하게 된 추가적인 비용에만 사용할 수 있는 꼬리표가 붙은 급여지만, 그럼에도 오스트리아의 개인예산 이용자는 보다 자유롭게 현금급여를 사용할 수 있다.

이용자의 수입이나 자산, 지원필요의 원인이나 이용자의 연령에 상관없이 지원욕구정도에 따라 지원의 양이 결정된다. 지원욕구에 대한 사정기준은 연방과 지방정부가 합의한 단일한 기준이 사용되고 있다. 개인예산은 적어도 6개월 이상 지속될 것으로 예상되는 신체적, 정신적 또는 심리적, 감각 장애로 인하여 영구적인 장기요양이 필요한 사람에게 지급된다. 특정 분야의 의사 또는 간호사에 의해 실시되는 개별욕구사정에 의해 개인예산자격이 부여된다. 욕구는 일상생활활동(ADL)과 도구적 일상생활활동(IADL)에 필요한 시간의 양으로 계산된다. 사정결과는 7가지 등급으로 구분되는데, 매월 최소 60시간 이상의 지원이 필요한 경우가 1급이고, 180시간 이상의 지원이 필요하면서 팔이나 다리를 움직일 수 없는 상황인 경우 7급으로 판정된다. 현재 오스트리아 인구의 약 5%정도가 개인예산을 받고 있는데, 대상포괄성 측면만 보면 세계에서 가장 높은 수준이다.

사정결과에 따라 개인예산은 등급별 정액으로 지급된다. 2014년 기준 1급의 경우 매월 154유로(21만 원 정도)가 지급되었고, 7급의 경우에는 매월 1,655유로(231만 원 정도)가 지급되었다. 개인예산 이용자의 약 절반 정도는 지원의 수준이 약한 1급과 2급이다. 재가이용자에게는 직접 지불되고, 시설이용자의 급여는 시설의 계좌로 바로 전달된다. 하지만 시설로 지급된 급여 중 44유로는 반드시 이용자 개인계좌로 이체돼야 한다.

개인예산 이용자들은 그들이 원하는 대로 자유롭게 현금을 사용할 수 있다. 지원계획이나 사례관리자의 관리를 받지 않아도 된다. 또한 개인예산 이용자들은 서비스 제공자 고용뿐만 아니라, 집을 개조하거나 특별한 음식물 구입과 같은 서비스나 물품 구입에도 현금을 사용할 수 있다. 또한 가족 구성원에게 계약 없이 현금을 줄 수도 있기 때문에 가구의 수입으로 흡수될 수도 있다. 서비스 제공자를 고용한 경우에도 임금계약을 자유롭게 할 수 있으며, 개인의 신체적 활동지원에만 한정할 필요 없이 사회적 활동지원에도 사용할 수 있다.

하지만 지불된 개인예산은 활동지원인을 고용하여 충분한 지원을 받기에는 턱없이 부족한 수준이다. 가장 낮은 1급의 경우 최소 60시간 이상, 75시간 미만의 지원이 필요한 경우인데, 154유로를 받기 때문에 시간 당 지불할 수 있는 금액은 2.50유로(3,500원)에서 2.0유로(2,800원) 수준이다. 오스트리아 여성들의 평균 임금이 약 1,500유로(210만 원)로 시간 당 임금이 최소 9유로 정도임을 감안하면, 적절한 돌봄 노동자를 고용하기에 개인예산은 턱없이 부족하다. 이에 따라 기존 가족의 지원을 받으면서 일부 보상해주는 정도에 그칠 수밖에 없기 때문에, 가족 등에 의한 비공식적 지원이 우세해 질 수밖에 없다. 실제로 이용자들은 모든 형태의 서비스 제공자를 이용할 수 있지만 수당금액이 적다보니 제공자 중 가족의 비율이 80%이상을 차지하고 있다.

또한 가족이 지원할 수 없는 경우, 개인예산금액이 적다보니 임금이 보다 저렴한 이민 노동자들로부터 서비스를 받고 있다. 이민 노동자들은 이용자의 집에서 24시간 동안 머무르는 조건으로 800유로 정도를 받으면서 서비스를 제공하고 있다.

개인예산 이용자의 5~7% 정도는 이민 노동자를 고용하고 있는 것으로 나타났다.

개인예산제도가 지속됨에 따라 비엔나 등에서 일부 영세 영리기관들이 생겨나기는 했지만 이들의 점유율은 매우 낮은 상태이고, 대부분의 재가 서비스는 교회나 정당의 부속기관인 비영리기관에서 제공하고 있다. 대표적인 기관들은 까리타스, 힐프스 베르크, 적십자, 볼프스 힐페와 같은 기관들이다.

오스트리아 개인예산제도의 경우 이용자에게 정보와 지원을 제공하는 시스템은 존재하고 있지 않다. 사회복지사가 정기적으로 지원관계를 감독하고, 비공식적 서비스 제공자들을 지원하기는 하지만, 공식적인 노동관계가 형성되지 않다보니 이용자를 지원할 지원체계는 필요성조차 없는 수준이다.

이탈리아의 동행수당

이탈리아는 문화적으로 노인, 장애인 등에 대한 지원에 가족의 역할을 중시해 왔다. 하지만 핵가족화, 인구 고령화, 맞벌이 증가 등으로 인해 가족의 기능이 변화함에 따라 공공정책분야에서 돌봄서비스가 주요 문제로 대두되고 있다. 그럼에도 노인 및 장애인에 대한 공공정책은 양적인 수준에서건 질적인 수준에서건 여전히 미발달 상태에 머물러 있었고, 시설 또는 가정에서 제공되는 공식적 돌봄은 주변적이었다.

이와 같은 상황에서 현금급여는 늘어나는 욕구와 부족한 자원 사이의 난제를 해결할 수 있는 주요한 도구로 여겨졌다. 첫째, 일반적으로 현물서비스에 비해 더 저렴하고, 시설입소의 개연성이 있는 노인들을 재가에 머무르게 함에 따라 재정을 절약할 수 있기 때문이다. 둘째, 기존 복지시스템을 구축하면서 정치적으로 현금급여를 보다 선호했기 때문에, 서비스에 대해 현금을 지불하는 것이 자연스러웠다. 셋째. 현물급여가 제한적인 상황에서 돌봄 서비스 공급을 늘리고자 할 경우 시간이 오래 걸리기 때문에, 현금을 지급하는 것이 보다 수월했다. 결국 공공 행정의 측면에서 보면, 현금을 지불하는 것은 명백하게 저렴했을 뿐만 아니라 현물 서비스를 제공하는 것보다 훨씬 쉽고 빨리 할 수 있는 방식이었다.

이에 따라 국가적인 수준에서 사회서비스 현금지급제도의 모습을 보인 동행수당이 장애인돌봄 수당으로 1980년 처음 도입되었다. 이후 1988년에 연령에 상관없이 스스로 욕구를 충족할 수 없는 사람들로 지원대상이 확대되었고, 현재까지 유지되고 있다. 동행 수당은 사회보험가입이 필요한 것도 아니고, 자산조사도 실시하지 않고, 오직 욕구 사정만 실시한다. 재정은 일반 조세를 바탕으로 중앙정부가 마련하며, 국립사회보장협회를 통해 지급한다.

동행수당에 자격이 있기 위해서는 첫째, 장애정도가 100%이어야 하고 의존적이어야 한다. 즉, 주변의 영구적인 도움이 없다면 걸을 수 없거나 일상생활활동을 할 수 없어야 하며, 지속적인 지원이 필요한 사람이다. 둘째, 거주시설에 있지 않아야 한다. 청구인이 자신의 지방정부 보건당국에 신청을 하면, 당국은 장애정도와 돌봄 욕구가 국가 법률에 의해 정해진 자격 기준에 적합한지를 결정한다.

동행수당은 매달 자격이 있는 사람들에게 정액으로 지급된다. 동행수당의 수준은 2004년의 경우 월간 437유로(61만 원 정도)였고, 2009년 월간 지급액은 472유로(66만 원 정도)였다. 현재 재정총액과 이용자 수를 고려하면, 동행수당은 장애인 및 노인을 위한 이탈리아 공공정책의 핵심이다.

이용자가 동행수당을 받았다고 재화나 서비스를 구매할 의무가 부여되는 것은 아니다. 단지 개인의 상황을 증진시키기만 하면 된다. 따라서 장기요양 서비스를 구매할 수도 있고 그렇지 않을 수도 있고, 돌봄을 제공하는 가족에게 넘겨 줄 수도 있다. 실제적인 사용에 대한 통제는 전혀 없다. 돌봄 계획도 만들어지지 않고, 돌봄 욕구를 충족시키는데 현금을 제대로 사용했는지도 증명할 필요가 없다. 즉, 어떤 목적으로도 사용할 수 있다. 서비스 제공자와의 임금계약은 완전히 자율적으로 할 수 있으며, 이에 따라 적절한 훈련을 받지 못한 비공식적 노동자 고용이 많은 상황이다. 그럼에도 동행수당은 이탈리아에서 소득보장정책이 아니라 돌봄 욕구에 대한 지원정책으로 여겨지고 있다.

용도에 대해 어떤 규제도 없기 때문에, 용처에 대한 규제도 없다. 따라서 고용관계에 의한 지원서비스를 구입할 수도 있고, 이외에 의약품 구입, 임대료, 전화료, 가스료, 전기료와 같은 일반적인 서비스 구매도 가능하다. 가구의 수입으로도 가능하며, 미래에 대비해 저축도 가능하다. 하지만 현금급여와 시설서비스는 완전히 분리되어 있기 때문에 시설서비스에는 사용할 수 없다. 서비스 제공자를 고용하는데 어떤 제약도 없기 때문에 가족 구성원을 포함하여 누구든지 고용할 수 있다. 특히 이탈리아의 경우 회색시장을 통한 이민노동자들의 노동공급비중이 크다.

일부 지방자치단체, 지역보건당국, 지역의 다른 공공기관에서 이용 가능한 독립적 서비스제공자에 관한 정보를 이용자와 가족들에게 제공하고 있으나, 공식적인 정보제공과 지원을 위한 시스템은 없다.

동행수당은 여러 가지 비판에 직면해 있다. 첫째, 동행수당이 사회복지서비스 발전을 위한 재편에 기여하기 보다는 가족 중심의 돌봄 책임 상황을 유지하는데 기여하고 있다는 것이다. 둘째, 평가 절차 및 기준이 주로 지체장애인 지원에 한정되어 있다는 것이다. 셋째, 지원이 필요하다고 인정된 모든 사람에게 정액의 현금급여를 지급하기 때문에, 조사된 욕구에 따른 차이를 전혀 반영하지 못하고 있다는 것이다. 넷째, 동행수당 사용에 어떠한 제한도 없다보니 적절한 훈련을 받지 못한 가족 또는 이민 노동자의 고용이 증대하고 있다는 것이다.