스웨덴과 네덜란드의 사회서비스 현금지급제도 > 기획 연재

사회서비스 현금지급제도는 20여 개국 이상에서 시행되고 있다. 이들 국가들 중 앞으로 4회에 걸쳐 스웨덴, 네덜란드, 이탈리아, 독일, 프랑스, 오스트리아, 영국, 미국의 제도를 소개할 것이다. 이 중 스웨덴과 네덜란드는 공동체문화가 강한 사회 문화적 특성을 공유하고 있으며, 사회서비스와 관련해서는 공공서비스 체계가 강한 국가이다.

스웨덴의 사회서비스 현금지급제도

사회서비스 현금지급제도를 살펴보기 전에 스웨덴 사회서비스 정책의 특징은 다음과 같다.

첫째, 건강 및 사회 돌봄에 대한 공공 개입의 역사적 유산은 스웨덴 사회에 깊이 뿌리박혀 있는 평등의 원칙과 연결되어 있다.

둘째, 사람은 수입 또는 거주 지역에 상관없이 돌봄에 대한 권리를 갖는다. 이런 권리는 개인이 확보하는 자격이 아니라 시민권의 일부이다.

셋째, 1960년대부터 성역할과 관련하여 남성과 여성 모두 직업을 갖는 이인부양자 모델을 강조하면서 비공식적 돌봄 제공은 공식적 돌봄을 보완하는 수단으로 여겨졌으며, 이에 따라 사회서비스 제공은 확대될 수 밖에 없었다.

넷째, 노인과 장애인 정책이 분리되어 시행되고 있다. 사회적 돌봄은 연령에 따라 노인과 장애인을 구분하여 지원하고 있다. 65세 이전에 장애인지원서비스를 받던 사람은 65세 이후에도 지속적으로 서비스를 받을 수 있으나, 65세 이후에 장애를 갖게 된 사람은 장애인서비스에 신규로 진입할 수 없고, 노인 지원서비스를 받아야 한다.

다섯째, 이전에는 많은 사람에게 보편적으로 공급하던 정책에서, 1990년대 이후 집중적인 서비스가 필요한 소수에게 많은 서비스를 제공하는 방식으로 전환했다.

스웨덴 사회서비스에서 사회서비스 현금지급제도는 매우 제한적이기는 하지만 몇 가지 서비스에 이용되고 있다. 스웨덴에는 노인을 위한 돌봄 수당, 노인 돌봄 제공자에 대한 자치시의 직접 고용, 장애인 활동지원수당과 같은 3가지 사회서비스 현금지급제도가 있다. 이 중 활동지원수당이 현재 가장 널리 이용되는 사회서비스 현금지급제도이다.

1994년 제정된 장애인 관련법(LSS/LASS)에 의해 도입된 장애인 개인 활동지원수당 모형은 이용자에게 폭넓은 선택을 제공하고 있다. LSS법은 ‘기능적 손상을 가진 사람들을 위한 지원 및 서비스법’이고, LASS법은 ‘활동보조지원법’으로 LSS의 부록으로 보면 된다. 활동지원수당 모형에서 이용자는 수당을 받아 고용주가 될 수도 있고, 아니면 지방정부, 비영리기관, 또는 영리기관을 선택해 활동지원을 받을 수도 있다. 가족 구성원은 직접 고용될 수 없지만, 기관이나 지방정부에 고용돼 가족에게 활동지원서비스를 제공하는 것은 가능하다.

활동지원수당은 이용자와 케어매니저가 합의한 지원계획에 따라 집행돼야 한다. 그러나 정해진 사정도구에 의해 케어매니저가 사정하는 것이 아니고, 이용자가 지원의 필요성에 대해 주장을 하고 케어매니저가 충분히 이해를 하면 지원이 되는 시스템이기 때문에, 현금사용방식의 유연성이 떨어진다고 할 수는 없다. 그리고 임금계약은 최저임금 수준만 넘기면 이용자와 활동지원인이 자유롭게 결정을 할 수 있다. 하지만 모든 영수증을 제출해야 하는 등 정산은 엄격하게 이뤄지고 있다. 그러나 매월 정산이 이뤄지는 것이 아니라 6개월마다 이루어지기 때문에, 예상하지 못한 비용에 대한 완충장치가 6개월간 존재한다고 볼 수 있다.

또한 활동지원수당은 고용관계에 국한해 지출이 가능하고, 다른 필요한 물품을 구입할 수는 없다. 같은 가구 내에 사는 가족 구성원을 제외한 나머지 서비스 제공자로부터 서비스를 구매할 수 있다. 하지만 가족 구성원이 자치시, 회사, 협동조합에 고용되어 있는 경우 이용자에게 서비스를 제공할 수는 있다. 또한 활동지원수당은 여행을 가거나 사회적 활동을 하는 일 등 어떤 일에도 사용할 수 있으나, 시설서비스 이용은 불가능하다.

활동지원수당은 자산조사에 근거하지 않고, 지원 필요성에만 의존하여 결정된다. 주당 20시간 이상의 지원이 필요한 사람은 LASS법에 의한 활동지원을 받을 수 있다. LASS에 의한 활동지원에 대한 재정은 사회보험청에서 담당한다. 주당 20시간 미만의 지원이 필요한 사람은 LSS법에 따라 지방정부로부터 활동지원 서비스를 받거나 직접지불을 받을 수 있다. 개인이 LASS 또는 LSS법의 어디에 해당되든, 즉 욕구가 주당 20시간 이상인지의 여부와 상관없이, 20시간까지는 지방정부가 비용을 부담하고, 20시간 이후에 추가되는 비용은 사회보험청이 부담한다.

LASS에 의한 활동지원을 위한 하한연령제한은 없으나 상한연령제한은 있다. 65세 이하의 경우에만 신청을 할 수 있으며, 65세 이전부터 활동지원을 받던 사람은 65세 이후에도 계속 활동지원을 받을 수 있다. 자치시의 LSS에 따른 활동지원의 경우도 마찬가지이다.

2009년 10월 사회보험청의 발표에 따르면, 15,710명이 LASS에 근거한 활동지원서비스에 자격이 있다. 이 중 48.6%는 제공자로서 지방정부를 선택했고, 37.7%는 민간 회사를 선택했고, 10.8%는 이용자 협동조합을 선택했고, 나머지 2.8%는 스스로 활동지원인을 고용했다. 1994년 이후부터 지속적으로 민간 회사의 이용 비율은 증가하고, 지방정부와 협동조합 제공자의 비율은 줄어들고 있다. 이용된 지원 시간은 개인별로 주당 110.24시간이었다. 이에 더해 추가적으로 3천5백명은 LSS법에 따라 지방정부로부터 활동지원을 받고 있다.

네덜란드의 사회서비스 현금지급제도

네덜란드는 이미 1960년대 말부터 강력하고 집합적인 장기요양제도를 갖췄다. 장기요양보험제도인 AWBZ는 초기에는 주로 시설 돌봄을 목표로 했지만, 점점 더 재택서비스와 포괄적인 재가 돌봄 지원으로까지 확장됐다. 이에 따라 네덜란드 정책은 스칸디나비아 국가들과 비슷하게 가족으로부터 돌봄을 분리하는 작용을 했다. 그러나 점점 더 많은 비용이 들게 되었고, 또한 전문가의 보호주의와 과도한 권력에 대한 비판이 제기됐다. 1990년대 초 이용자들의 주장에 의해 추진된 개혁에 따라, 돌봄 시장이 발전하게 되었다. 네덜란드의 현금지급 모형인, 개인예산제도(Persoongebonden budget; PGB)도 이 개혁 중의 하나로 실시되었다. 개인예산제도는 1991년 300명의 예산수급자를 대상으로 하는 시범사업으로 도입되었고, 점점 확대되어 1995년 장기요양보험제도(AWBZ)의 정식 구성요소가 되었고, 2001년에 본격적으로 확대되었다.

1990년대 개인예산제도는 수요가 공급을 뛰어넘을 정도로 인기가 많았다. AWBZ에 자격 있는 사람들은 누구나 현금이나 현물 중 선택할 수 있게 됨에 따라, 현금수급자들의 수는 급격하게 늘어났다. 그러자 2003년 정권을 획득한 신자유주의 연합정부는 비용을 감축하기 위해 다른 전략을 구사했다.

그 중 하나는 본인부담금을 늘리는 것이었고, 다른 하나는 사정기관인 ‘지역 욕구 사정 위원회(RIO)’가 사용하는 자격 기준을 강화하는 것이었다. ‘관습 돌봄(customary care)’개념을 도입해, 이웃이나 친구가 사정 이전에 돌봄을 제공해 왔다면, RIO는 이것을 관습 돌봄으로 여기고 기존에 주변사람에 의해 제공되었던 돌봄에 추가하여 더 필요한 돌봄 수요에 대해서만 필요한 서비스로 인정했다. 관습 돌봄에 대한 이와 같은 가이드라인의 적용에 따라 서비스 제공량이 감소하게 됐다.

그럼에도 개인예산 이용자는 점점 늘어나고 있다. 2009년 초 기준으로 60만명이 장기요양보험을 이용했는데, 이 중 26만명은 시설서비스를 이용했고, 25만명은 재가 돌봄 서비스를 제공받았다. 이 중 개인예산제도를 이용한 사람은 10만7천명이었으며, 해당 예산은 22억8천8십만 유로였다.

네덜란드의 개인예산제도는 이용자의 적극적인 참여에 따라 정해지는 지원계획에 따라 집행된다. 개인예산 이용자들은 서비스 제공자에게 임금을 지급하기 위해 자신의 은행 계좌로 현금을 바로 받을 수 있다. 또한 최소 250유로 최대 1,250유로 사이에서 총 개인예산의 1.5%에 해당하는 금액은 보고 없이 마음대로 사용할 수 있다.

이 금액은 서비스 제공자 모집을 위한 광고, 우편료, 전화비용, 임금, 지원단체인 Per Saldo 회원비 등에 사용해도 된다. 물론 나머지 부분은 고용계약을 통한 서비스에만 지급돼야 한다. 서비스 이용자와 제공자간 계약의 경우, 국가최저임금을 침해하지 않는 한 자유롭게 계약할 수 있다. 개인예산을 사용한 후 사용비용에 대해 설명을 해야 하는데, 정산기간은 개인마다 다른 지급간격(일 년마다, 6개월마다, 분기마다, 매월)에 따른다.

개인예산을 선택하는 경우 현물급여 양의 75%를 받게 된다. 이처럼 현금을 주는 경우 삭감을 하는 이유는 현금급여 이용자들은 공식적인 기관들의 경우 필요한 간접비가 필요치 않기 때문이다. 그럼에도 개인예산제도에 따른 장기요양보험의 순수 절감액은 25%보다 적은데, 사회보험은행(SVB)이 현금급여 이용자들에게 다른 편의를 제공하는데 비용을 사용하기 때문이다. 사회보험은행은 예를 들어 갑자기 계약한 돌봄 제공자가 아팠을 때 다른 사람을 고용할 수 있도록 추가적으로 지불을 해주고 있으며, 고용 관계 법률, 책임보험 등에 대한 자문을 해주고 있는데, 이런 지원은 모두 추가적인 비용이 드는 사업들이다.

개인예산은 서비스 제공자 고용을 통해 지불돼야 하지만, 사회보험은행의 감독에 따라 합법적으로 계약을 작성하기만 하면 누구든지 고용할 수 있다. 따라서 배우자를 포함한 가족도 고용할 수 있지만, 고용하고자 할 경우 반드시 고용계약을 맺어야만 한다. 지원은 사회적 활동보다는 개인적이고 신체적인 활동에 한정되어 있다. 주말, 휴가 등과 같은 단기적인 주거서비스 이용은 가능하나, 영구적인 시설거주 서비스에는 이용할 수 없다.