사회서비스 현금지급제도의 관련 주체 > 기획 연재

사회서비스 현금지급제도에서 이용자는 현금급여를 받아 서비스 제공자를 고용할 수 있다. 이에 따라 서비스 이용자와 서비스 제공자가 사회서비스 현금지급제도의 중요한 주체이다. 하지만 이 둘의 관계만 있는 것은 아니다. 정부는 재정공급자와 품질규제자의 역할을 함으로써 개입하게 되고, 가족은 장애인이 현금을 잘 사용할 수 있도록 도와주는 역할을 할 수도 있고, 서비스 제공자가 되어 가족인 장애인에게 서비스를 제공할 수도 있다(현재 우리나라 활동지원제도에서는 가족이 서비스를 제공할 수 없다). 따라서 어떤 국가에서 시행하고 있는 사회서비스 현금지급제도를 살펴보기 위해서는 [그림 1]에서 보듯, 서비스 이용자와 제공자의 측면뿐만 아니라, 이용자의 가족, 재정공급자, 품질규제자의 측면에서도 살펴보는 것이 필요하다.

서비스 이용자의 측면 - 선택권

각국 사회서비스 현금지급제도에서 나타나는 이용자 선택권의 정도는 매우 다양하다. 각국의 제도별로 현금급여사용의 용도와 용처가 다양하고, 또한 현금급여사용을 위한 정보 및 지원시스템의 기능 정도가 다르기 때문이다.
첫째, 현금사용방식이 다양하다. 현금사용방식의 유연성은 이용자와 정부의 사례관리자가 합의한 지원계획에 얼마나 따르는지에 따라 달라진다. 스웨덴이나 네덜란드처럼 지원계획에 따라 사용해야 하는 경우도 있고, 이탈리아나 오스트리아처럼 이용자가 원하는 대로 현금을 사용할 수도 있다. 지원계획에 따르는 경우에도 현금을 사용할 때마다 사례관리자의 허가를 받아야 할 수도 있고, 일정 시간 현금을 사용한 후 정산 보고하는 방법도 있다. 정산의 방법도 모든 영수증을 첨부하는 등 아주 상세하게 보고하여야 하는 경우도 있고, 개략적으로 보고하거나 일정량에 대해서는 보고가 면제될 수도 있다. 또한 아예 보고를 하지 않는 경우도 있다.

둘째, 현금으로 구매할 수 있는 영역이 다양하다. 스웨덴처럼 고용관계에 국한하여 지출이 되는 경우도 있고, 미국 이용자주도지원처럼 고용관계 외에 다른 사회서비스나 재화의 구입이 가능한 경우도 있다. 또한 지출 가능한 서비스 영역의 포괄성도 다양한데, 네덜란드처럼 개인의 신체적 활동에만 한정되는 경우에서부터 스웨덴처럼 여행, 직업 활동 등 사회적 참여 지원까지 포괄하는 경우도 있다.
셋째, 고용 가능한 서비스 제공자의 범위도 다양한데, 주로 가족을 고용할 수 있는지에 따라 다양해진다. 영국과 미국의 경우 초기에는 가족의 고용이 불가능했지만 이후 가족의 고용이 가능하게 됐다. 스웨덴이나 네덜란드의 경우 처음부터 배우자를 포함한 가족의 고용이 가능했다.
넷째, 정보와 지원시스템의 기능 정도가 다양하다. 우리가 올바른 선택을 하기 위해서는 정확하고 풍부한 정보가 필요하고, 또한 영수증 첨부와 같은 정산관리에 대해 누군가의 지원을 받는다면 더 쉽게 선택권을 행사할 수 있을 것이다. 따라서 이용자 선택권을 높이기 위해서는 정보를 제공하고 제정관리와 같은 지원을 제공하여야 한다. 하지만 이와 같은 지원체계는 국가마다 다르다. 이탈리아처럼 지원조직이 아예 없는 경우도 있고, 스웨덴이나 네덜란드처럼 정보와 지원을 제공하는 조직이 매우 발달된 국가도 있다.

서비스 제공자의 측면 - 노동권

서비스 제공자 측면에서는 임금보장, 사회보장 등 노동권 보장이 중요하다. 돌봄의 공공윤리를 주장하는 사람들에 따르면, 서비스 제공자를 보호하는 책임도 사회전체에 있다. 따라서 사회서비스 현금지급제도 내에서 서비스 제공자를 고용하는 장애인은 서비스 제공자를 존중하고 보호할 책임을 동시에 갖게 된다. 또한 이용자뿐만 아니라 사회 전체 구성원들이 서비스 제공자를 보호할 의무가 있다.
서비스 제공자의 노동권은 제공자 자체에게도 중요하지만, 이용자의 행복에도 중요한 의미를 갖는다. 만약 이 제도가 서비스 제공자를 착취하면서 발전하게 된다면, 지원관계 내의 불평등을 촉진하게 될 것이고 제도 자체의 존립기반도 잃게 될 것이다.
그 만큼 서비스 제공자의 적절한 노동권을 유지하는 것, 즉 괜찮은 일자리가 되도록 하는 것이 필요하다.
사회서비스 현금지급제도에 따른 일자리가 괜찮은 일자리가 되기 위해서는, 임금 하한선 규제, 노동 시간 규제, 휴일, 질병 휴가 등의 제공, 교육 등의 지원서비스, 국민연금 가입 및 보험료 지원, 돌봄 서비스 이후 재취업 지원 등의 정책이 마련돼야 한다. 하지만 사회서비스 현금지급제도 내에서 서비스 제공자의 노동권을 보장하고자 하는 모습은 국가별로 다양하게 나타나고 있다. 스웨덴과 네덜란드에 있는 서비스 제공자의 노동권이 상당부분 보장되는 반면, 이탈리아와 미국에 있는 서비스 제공자들의 노동권은 그에 비해 보장정도가 낮다.

가족의 측면 ­ 가족고용 가능여부

장애인이나 노인에 대한 지원은 전통적으로 가족들이 무상으로 제공해 왔다. 하지만 사회서비스 현금지급제도와 같은 돌봄의 사회화정책에 의해 외부의 서비스 제공자들이 서비스를 제공할 수도 있고, 가족 구성원 중 누군가가 가족인 장애인으로부터 임금을 받으면서 서비스를 제공할 수도 있게 됐다. 하지만 사회서비스 현금지급제도 내에서 가족을 고용할 수 있는지의 여부는 국가별로 다양하다. 독일과 영국의 직접지불제도에서는 가족의 고용이 불가능하며, 네덜란드, 이탈리아, 오스트리아의 경우에는 동거 여부와 상관없이 모든 가족 구성원에 대한 고용이 가능하다. 영국의 개인예산제도에서는 배우자만 고용이 불가능하다.
가족의 고용을 허락하지 않는 이유는 세 가지로 볼 수 있다. 첫째, 가족은 혈연을 통해 이루어진 관계이기 때문에 도덕적으로 돌봄의 의무를 갖게 되고, 이에 대해 임금을 지불할 수 없기 때문이다.
둘째, 이미 이전에 임금을 받지 않고도 비공식 돌봄을 통해 돌봄이 이루어져왔는데, 이를 상품화하고 가족의 고용을 허락할 경우 서비스 이용이 증가하게 되고 정부의 재정 부담이 증가할 것이기 때문이다. 셋째, 돌봄 부담 때문에 적절한 소득활동을 하지 못하는 것은 여성의 사회권을 박탈하는 것이고, 이에 따라 돌봄으로부터의 자유, 즉 탈가족화가 필요함에도, 이 제도에 의해 서비스 제공자로 가족을 허락할 경우 대부분 여성들이 다시 가족 내에서 서비스를 제공하게 됨에 따라 결과적으로 여성의 탈가족화가 이루어질 수 없기 때문이다.
그러나 가족고용의 문제는 가치와 신념의 차원뿐만 아니라 제도 자체의 목적과 목표에 적합한 실용성도 논의되어야 한다. 전통적인 사회서비스 시장을 통해 제공자를 모집하고 관리하는 어려움이 있는 사람들에게는 가족고용이 도움이 된다. 특히 가난한 이용자들은 서비스 제공자로 가족이나 가까운 동료의 고용을 선호하는 것으로 나타났다. 또한 문화, 종교 등 동일한 집단에서 제공자를 찾는 경우에도 가족고용이 도움이 된다. 따라서 가족고용 가능여부는 심도 깊은 논의가 필요한 것으로 보인다.

재정공급자(정부) - 재정부담 완화

재정공급자는 재정을 마련하고, 이 재정을 서비스에 공급하는 역할을 한다. 사회서비스 현금지급제도의 공공 재원은 중앙정부의 조세, 지방정부의 조세, 사회보험 중 하나이거나 또는 이들 간의 결합에 의해 마련되고 있다. 또한 사회서비스 현금지급제도 내에서의 재정공급은 이용자에게 현금이나 예산 형태로 직접 지급하는 방식으로 한정되어 있기 때문에, 결국 재정의 문제는 늘어나는 재정 부담을 어떻게 극복할 것인지가 중요해진다.
각국 정부는 늘어나는 재정 부담을 극복하기 위해 다양한 방식을 동원하고 있다. 특히 본인부담금을 늘리거나 새로 만들고 있다. 그러나 본인부담금을 높일 경우 가난한 사람들은 재정적 부담 때문에 서비스 이용 자체를 포기해야만 한다. 실제로 요양등급을 세 등급으로 나누고, 동일 등급의 경우 동일한 금액이 지급되는 독일 제도의 경우, 이용자들의 실질적인 본인부담금이 높을 수밖에 없다. 이에 따라 장기간 많은 양의 서비스가 필요한 사람들은 일부 서비스를 포기하거나 다른 공공부조 프로그램에 의존하게 되는 문제를 야기하고 있다.

품질규제자(정부)의 측면 - 품질관리

사회서비스 현금지급에 의해 구입된 서비스의 질이 어느 정도까지 규제되어야 하는지에 대해서는 많은 논쟁이 있다. 우선 이용자가 서비스 제공자의 서비스에 불만족할 경우 해고할 수 있기 때문에 공식적인 품질보증체계가 필요하지 않다는 주장이 있다. 또한 이용자들이 서비스에 대해 평가할 수 있는 역량이 있기 때문에, 규제라는 것은 오히려 장애인에 대한 온정주의적 시각을 보여주는 것이고, 단순히 생색내기 용이라는 주장도 있다. 반면 일부에서는 지적장애인, 정신장애인, 노인 등 일부 이용자들이 학대에 취약하고, 완전한 정보기반 선택을 할 수 없기 때문에, 서비스의 질이 문제가 될 수 있음을 지적하며 품질보장을 위한 보다 강력한 규제를 주장하고 있다.
현재 각 국가들은 서비스의 질을 높이기 위해 서비스 전달과정에 개입하고 있다. 서비스 제공기준 마련, 기관 또는 인력의 자격기준 마련, 서비스 제공자에 대한 자격증 부여, 서비스 제공성과에 대한 평가, 평가에 따른 재정지원중지 또는 퇴출 등을 실행하고 있다. 그러나 이중 어떤 방법을 더 사용하는지는 국가마다 다양한 모습을 보이고 있다. 
품질관리규제와 관련하여 유념하여야 할 점은, 국가의 강력한 품질관리 규제가 서비스의 질을 향상시켜 이용자의 만족도를 높이는 등 서비스의 성과를 높일 것으로 예상할 수 있으나, 다른 면에서 보면 높은 강도의 국가 품질관리규제는 제공기관의 자발적이고 창의적인 노력을 방해하여 자발성과 친밀성을 본질로 하는 사회서비스의 품질을 떨어뜨릴 수도 있다는 것이다.
또한 강력한 품질관리규제는 서비스시장의 축소를 가져올 수도 있다. 이용자가 완전한 선택을 행사하기 위해서는 서비스 제공자를 충분히 공급할 수 있는 서비스시장이 필요함에도, 규제를 심화시킬 경우 서비스시장에서 공급할 수 있는 노동력이 절대적으로 부족하게 될 수 있다.
반면 품질관리에 대한 어떤 규제도 없이 충분치 않은 현금급여를 제공할 경우 정상적인 서비스시장보다는 회색시장(불법이면서 싼 가격에 노동이 공급되는 시장)이 발전할 수 있다. 이탈리아와 오스트리아를 보면, 미등록 이주노동자들이 서비스시장에 쉽게 진입하여 비교적 저렴한 서비스를 제공할 수 있도록 하기 위해 별다른 규제를 하고 있지 않다. 오히려 서비스시장의 급격한 확대를 위해 회색시장을 활성화시킨 측면도 있어 보인다. 이럴 경우 서비스의 질과 성과에 대한 책임은 전적으로 이용자 개인에게 맡겨지는 것이다. 그러나 이런 무규제는 단기적인 편리가 있을 수 있으나, 세금 회피, 불공정한 임금경쟁, 사회보호가 부족한 노동자 집단의 확산, 품질저하 등과 같은 장기적인 손실이 예상되기 때문에 많은 국가들에서는 서비스의 질에 대한 규제를 실시하고 있다.

좋은 사회적 지원을 위해

좋은 사회적 지원은 권한 강화된 이용자와 양질의 서비스를 제공할 수 있는 서비스 제공자가 서로 존중하는 상호를 함으로써 나타나는 것이다. 따라서 서비스 이용자에게는 의존으로부터의 탈피를 위해 선택권이 중요하고, 서비스 제공자에게는 양질의 일자리가 중요하다. 그런데 이것은 서비스지원관계 속에서 저절로 얻어지는 것이 아니고, 이용자와 제공자에 개입하는 국가의 규제에 의해 이루어진다. 사회서비스 현금지급제도와 같이 서비스 전달을 민영화하고 시장기준을 도입하면 정부의 책임이 감소할 것이라고 생각할 수 있지만, 실제로 많은 유럽 국가들에서는 그 반대 현상이 나타났다.
왜냐하면 돌봄의 상품화가 공공보장범위의 증가와 공공규제의 증가와 동반하여 진행되었기 때문이다. 따라서 사회서비스 현금지급제도의 규제 장치는 한편으로 선택의 자유와 경쟁을 효과적으로 보장하고, 다른 한편으로 서비스지원관계가 붕괴되는 시장 실패의 위험을 감소시키고 있다. 새로운 규제 정책이 국가별로 다양하게 발전함에 따라, 각 국가들의 사회서비스 현금지급제도는 다양한 모습으로 발전해 왔다. 우리는 각 국가들의 다양한 모습을 살펴봄으로써 우리에 맞는 제도를 도입할 수 있을 것이다. 다음 호부터는 8개국의 사회서비스 현금지급제도를 소개할 것이다.